彭姝祎：新冠疫情下的欧洲社会保护措施
文章来源：《中国社会保障》，2021年第4期。已获得作者授权。2020年突发的新冠疫情给欧洲各国造成了巨大冲击。危机时刻，欧洲各国完善的社会保护制度发挥了关键作用，织就了一张庞大的社会保护网，给企业、家庭与个人及时提供了必要的帮扶，增强了他们的抗打击能力，基本保障了各国的社会稳定和经济安全。鼓励以短时就业取代裁员。2020年疫情暴发后特别是在疫情最为严重的3－5月，由于疫情导致需求骤降，企业被迫通过大规模裁员来自救。在此背景下，欧洲各国的失业率和失业人数双双大幅度攀升，多国刷新了二战以来的历史记录。面对这一严峻局面，欧洲各国纷纷将“保就业”列为第一要务，并普遍采用了“部分就业”或曰“部分失业”的方式，以此来避免大规模失业及由此引发的贫困和社会动荡。早在2008年全球经济和金融危机期间，德国就使用了“部分就业”（也叫“部分失业”或短时就业）方式来防止企业大规模裁员并取得了显著成效，即允许企业适当缩短员工的工作时间，以此代替裁员，从而降低企业用工成本和经济压力，由此产生的雇员收入损失由政府予以一定程度的补偿，譬如将原先的每周32小时就业缩减为20小时，其余12小时的收入损失由政府承担。在新冠疫情期间，该做法被欧洲各国普遍借鉴。 德国驾轻就熟，从2020年3月中下旬起允许施行更加宽松的短时工作即“部分就业”制，政府为“部分就业者”提供60%的替代工资，有子女的“部分就业”者该比例增至67%；同时政府还为员工支付“部分就业”期间的各种社会保险费。法国政府借鉴了德国的做法，鼓励企业以部分就业取代裁员，雇员损失的工资由政府以“半失业保险”的形式予以补偿，补偿比例从净工资的84%到100%不等，大致是收入越低、受疫情冲击越大，补偿比例越高，如领取最低工资者的替代率是100%。在疫情最为严峻的几个月，全法共有2/3的雇员从这项措施中受益。英国政府为全国所有因疫情影响而不能正常工作的雇员提供金额最高可达2500英镑/月的收入（替代率最高可达80%）。北欧各国也采取了类似措施。丹麦为避免大规模裁员而给予就业者每人每月最高可达3万丹麦克朗的工资补偿，替代率相当于正式就业雇员工资的75%或非正式就业员工的90%；在2020年4月疫情最严重期间，丹麦政府出台了紧急工资援助计划，为受危机打击最严重的近25万名雇员提供类似的紧急工资补偿。挪威采取了类似法国的措施，允许全职雇员每周工作两天，其余三天的收入损失由国家以失业救助的方式补偿。冰岛规定从5月1日到9月30日，允许企业以部分就业的方式来保持和雇员的雇佣关系，国家为雇员提供替代率达75%的工资补偿，从而将企业的用工成本降低了25%－50%。南欧国家类似，如意大利也以大量部分就业来抑制裁员，政府为部分就业者提供的工资替代率最高可达80%，全国平均替代率超过70%，多达700万雇员从中受益。概言之，大多数欧洲国家均采取了“短时就业”措施，区别只在于补助的程度。通常情况下，经济发达的国家补助金额高，经济欠发达国家补助金额少。为自雇者、自由职业者和小微企业提供收入支持。自雇者、自由职业者和小微企业是受疫情冲击最严重的群体之一，因此保就业、保收入的第二项措施是确保这部分群体的收入安全。德国在疫情肆虐期间为受冲击最严重的小微企业主和自雇者、自由职业者提供每月9000－15000欧元不等、为期3个月的补助。法国创建了名曰“团结基金”的帮扶基金，为受疫情影响，符合一定条件的小微企业、个体经营者和自由从业者提供从几千欧元到上万欧元的救助。英国为自雇者提供收入补偿，金额根据过去3年报税额的平均值来确定。芬兰政府为自营业者提供2000欧元的一次性补贴。丹麦政府同样对于营业额大幅度下降的自营业者提供了补偿，以确保其维持基本生存。减免税费或允许缓缴税费。德国政府返还企业缴纳的社保金的比例从50%提至100%，法国允许符合条件的企业缓缴或免缴社保分摊金及企业和个人所得税，冰岛给企业免税并允许企业缓缴社保基金，挪威允许亏损公司延期纳税。包括法国在内的一些国家还减免或延迟了部分困难企业的房租、水电等费用，力争最大限度地减少企业的经营成本，帮助企业渡过难关。尽管欧洲各国自新冠疫情以来普遍实施了“部分就业”制，即通过国家财政补贴来保就业、稳经济，但由于经济发展水平和经济结构的不同，各国在财政能力、受疫情冲击程度和失业人数等方面均存在较大差异。在此背景下，欧盟于2020年4月及时出台了一项新的社会政策工具，即所谓的 “紧急状态下缓解失业风险援助计划”（ 简称SURE计划，暂定截止于2022年底），发行债券在国际金融市场融资，以优惠条件向成员国提供总额1000亿欧元的贷款，以确保各国特别是受疫情冲击最为严重的成员国能顺利施行“部分就业”措施，从而实现保就业的目标。东欧、南欧等国家已率先获得支持。疫情期间，欧洲各国充分发挥社会保护制度的兜底作用，给予包括儿童、困难家庭、残疾人、老人、失业者在内的脆弱群体以必要的帮扶救助，确保这些人能够维持基本生活，不因疫情而陷入无以为生的悲惨境地。救助儿童和家庭。儿童和家庭是各国救助帮扶的首要对象。德国针对疫情期间因失业、部分失业而出现收入困难的家庭重新设计了儿童补贴政策，以满足他们在疫情期间的新需求；对于疫情期间因学校和托幼机构关闭，家长被迫在家看护残障儿童、无法外出工作的家庭给予补助；为符合一定条件的低收入家庭提供住房补贴，供暖补贴等补助，减轻其经济压力。法国在疫情最严重的时期为400万低保家庭每月增发150欧元的补助，有孩家庭在此基础上每孩增发100欧元；为近2万人提供紧急住宿；为6.4万无家可归者提供生活必需品；为符合一定条件的贫困青年发放每月200欧元补助；为符合条件的人群提前支付家庭津贴等社会福利；允许困难家庭缓缴房租和煤气、水电费。北欧国家也在原有福利制度的基础上，通过额外出台儿童津贴等方式来帮助低收入家庭，提高其抗风险能力。冰岛政府在2020年6月向有18岁以下儿童的所有家庭一次性发放儿童津贴，对低收入家庭和儿童提供相应的津贴，提高求职者的子女抚养津贴。瑞典政府2020年12月出台包括临时育儿津贴和停课看护补贴等在内的一系列有针对性的临时补贴，对有孩家庭予以支持。救助老年人、残疾人和失业者。老年人是新冠疫情的高危人群，感染率和死亡率均远超平均水平，特别是在养老院和老年公寓等老年人聚集的场所。针对这部分人的救助也成为欧洲各国的重点。德国给予老年人、残疾人等暂时或永久性失去收入的人群提供了更多更便捷的生存保障。法国计划将助听器、假肢和牙科治疗等此前老年人需求量大但不列入医保的自费项目列入医保，由国家全额报销，并提高低收入老年群体的补助金额。瑞典政府决定投入3000万瑞典克朗用于发展智慧养老和数字护理，以减少老人到医院的就诊次数，降低新冠疫情的传播风险。冰岛为残疾老年人提供了一笔额外补助，并计划在2021年对残疾人养老金制度进行改革，为收入最低的残障老年人每月增发约8000冰岛克朗的补助。各国还纷纷通过延长失业救济金领取时间、提高失业救济金额等方式给予失业者基本的生活保障，如法国暂停了此前以“收紧”领取资格为主的失业保险改革，延长了失业保险的领取时间。除此以外，各国还针对奋战在一线的医护人员给予了专门的援助，提供劳动津贴、加班津贴、风险津贴等，从政策上免除这部分人的后顾之忧，确保他们安心工作、正常工作。例如，瑞典给从事公共卫生和护理工作的人员提供总计5亿瑞典克朗的支持。 持续发挥作用的可靠的社会保障制度是欧洲各国在疫情期间能够基本维持社会稳定的利器。但是在上述共性之外，不同的福利体系导致各国在具体的政策上有差异。具体而言，以法国、德国为主的欧洲大陆国家和北欧各国，有较好的普惠性的社会保障制度，能够给广大民众提供基本的生活保障，使之在疫情面前维持生存，因此集中救助受疫情冲击最严重的两大群体——停工停产的企业员工和低收入者，针对这两大群体出台临时性救助措施，确保大多数人的就业安全，确保经济不陷入崩溃。相比较之下，英国的自由主义色彩浓厚，其在疫情期间侧重于保就业，一开始就采取了经济发展与疫情控制平衡的对策，大多数措施针对保就业展开，对贫困群体重点人群的直接救助尽管也有，但是力度不及欧洲大陆国家。社会保护是一个宽泛的概念，不仅关涉社会，更关涉经济；不仅仅是被动的亡羊补牢式救助，也是积极主动的保护或创造就业，从收入安全着手，确保其他安全。从这个意义上看，稳定的就业是最好的社会保护。新冠疫情表明，社会保障历史悠久、经验丰富、保障全面的国家面对危机的时候能够比较从容地应对，最大限度地减少危机造成的经济社会损失。这值得后来者借鉴学习，从而更好地完善社会保障制度，发挥社会稳定器的作用。
