前言：外部行为体在西巴尔干地区的角色

作者：Lars Hänsel和Florian C. Feyerabend

译者：张超，西班牙庞培法布拉大学博士，中国社会科学院欧洲研究所国际关系研究室助理研究员

亲爱的读者：

一个幽灵，地缘政治的幽灵，在西巴尔干游荡。这一地区正面临再一次成为外部行为体地缘战略棋盘的危险。本地区国家以及欧盟和其他西方国家正在发出越来越多的警告。俄罗斯、中国、土耳其和海湾国家在这块欧洲联盟的“飞地”上，正出于各类动机和利益，利用各种资源，增强它们的政治、经济和文化影响力。在很多情况下，它们填补了由于美国地缘战略焦点的转移而留下的空白，而这一空白，也正是欧盟至今也未能认真对待的。西方，这里主要指的是欧盟，已不再是作为一支主导西巴尔干的不受挑战的力量，而欧盟以“条件性”为基础的扩大政策似乎也已达到其作为一种工具所能达到的极限。

因此，迫切需要对当前的形势进行冷静的评估。西巴尔干的政治家、政府和民间社会如何看待美国、俄罗斯、中国、土耳其和海湾国家的影响力？它们的看法是建立在什么基础之上的？这些外部行为体的功能和角色是什么？它们的意图和利益是什么，它们拥有哪些资源？它们的动机在何处补充了欧盟和欧洲—大西洋（Euro-Atlantic）的关切和利益，以及它们在何处发生冲突或者在何处孕育着它们发生冲突的萌芽？这份出版物对这些问题进行了深入的研究，并对德国关于外部大国在巴尔干的作用的讨论做出了重要贡献。这项研究包含来自我们在巴尔干地区各国代表的报告。除了考察了巴尔干地区的非欧盟成员国，本研究也考察了克罗地亚和罗马尼亚的形势。

有一点是很清楚的：西巴尔干地区融入欧洲—大西洋和欧洲体系的进程已经取得了显著的进展，发展出了密切的联系和相互依存关系。除了塞尔维亚，该区域的所有国家都渴望加入北约或者已经是该同盟的一员。当然，尽管如此，塞尔维亚仍然积极参与和平伙伴关系（Partner ship for Peace）项目。该地区约73%的对外贸易是同欧盟国家开展的；欧盟国家是该地区的主要投资者；除了科索沃之外，该地区所有国家的公民都可以享受欧盟的免签证旅行；而且，所有六个非欧盟西巴尔干国家的政府都正在积极努力成为欧盟的成员。欧盟和欧洲国家的元首和政府首脑们一再重申他们于2003年在塞萨洛尼基（Thessa loniki）做出的入盟承诺。

然而，自2013年克罗地亚加入欧盟以来，欧盟针对候选国加入欧盟所需要达到的目标要求已进一步拓展。遗憾的是，西巴尔干国家的改革进展比预期的要缓慢，而与此同时，欧盟也忙于应付各种内部挑战，比如民粹主义和欧洲怀疑论（Euroscepticism）、塑造货币联盟的未来、应对移民危机和实施英国脱欧进程。它似乎正遭受着一种普遍的“扩大疲劳症”。尽管欧盟委员会主席容克只是在任期之初简单地宣布2019年之前将不再有更多的国家加入欧盟，但他的这番表态，却通常被理解为是欧盟逐渐远离了扩大政策，并被视作是“扩大疲劳症”的一种表现。

欧盟对该地区的态度既是友好的也是漠不关心的。这些事态发展和发言已经并将继续导致一系列后果。欧盟的声誉已经受到来自东南欧地区各个民族的困扰。最近在西巴尔干进行的一项作为巴尔干晴雨表（Balkan Barometer）的一部分的调查，提供了令人关切这一地区的充足原因。28%的受访者中不再想加入欧盟，而只有42%的人认为寻求欧盟成员国身份是一种积极的进步。显然，欧盟的形象和信誉存在问题，而它自身必须为此承担部分责任。在这样的背景下，考虑到巴尔干国家尚未解决的经济和社会问题，各国政府和社会都将目光投向了俄罗斯、中国、土耳其和海湾国家等外部行为体。

至少在某种程度上，2014年3月俄罗斯吞并克里米亚和2015年夏季的移民危机恢复了西方在外交政策方面对西巴尔干的兴趣。这在2014年由德国总理安格拉·默克尔发起的“柏林进程”（Berlin Process）以及欧盟最近的西巴尔干战略（Strategy for the Western Balkans）中表现得尤其突出。该战略重申了一个值得信赖的扩大前景，强调了入盟的条件性，并指出2025年是塞尔维亚和黑山可能加入欧盟的时间。通过这种方式，欧盟正在维持候选国入盟的前景，并通过发出这种重要的政治信号来迎接外部行为者带来的挑战。

然而，对外部行为体如何增加其影响力的任何评估及其所涉及的因素都以充满矛盾和异质性为特征。从西方的角度来看，最明确的因素是对俄罗斯联邦的角色和意图进行分类和评估。俄罗斯是19世纪以来一直介入西巴尔干的一个传统的外部行为体，因此与该地区的国家存在历史上的联系。但是，现在的俄罗斯一直无法提供给西巴尔干国家在欧盟和欧洲—大西洋一体化（Euro-Atlantic integration）之外的令人信服的选项。俄罗斯的物质状况也与公众的感知及其政治影响力显著的不相称。俄罗斯在西巴尔干发挥的经济作用相对有限：该地区只有6.6%的外国直接投资来自于俄罗斯，而俄罗斯仅占该地区对外贸易出口的3.9%和进口的5.3%。然而，该地区依然依赖于俄罗斯的能源供应——尽管这种依赖正在逐渐减弱。

从总体上来看，东南欧只在莫斯科的战略思想中居于次要地位，尽管有一点不应被低估：俄罗斯的外交和安全政策的优先事项是所谓的“周边国家”、中东和同美国以及整个西方的关系。另一方面，俄罗斯将西巴尔干视为一个舞台，在这个舞台上通过“软的”方法和智慧，它能够以相对较少的资源来实现显著的效果，目的是牵制、削弱和分裂西方国家。虽然克里姆林宫正在努力防止在周边国家被“包围”（从俄罗斯的角度来说），恢复俄罗斯的势力范围，并且在此过程中充分利用替代性的一体化模式，例如欧亚联盟和集体安全条约组织，其在西巴尔干的政策主要是扮演“破坏者”的角色。在缺乏明确、长期和建设性的战略的情况下，俄罗斯主要是破坏性的，侧重于制造不稳定。通过巧妙地运用战略战术——有时是隐蔽的，有时则是公开的，俄罗斯正在抓住每一个机会，利用政治体系和政府间关系的脆弱来为自己牟利。它通过培育“各民族间的泛斯拉夫友谊”（pan-Slavic friendship among nations）和东正教信仰的共同体，通过姿态政治（gesture politics）、支持特定党派和政治团体，以及通过对俄友好的媒体的公关行动，来实现这一目标。通过这种方式，它模糊了宣传和假消息的界限。2016年10月16日发生在黑山的未遂政变表明，俄罗斯并不惮于使用牵制战术、阴谋和蓄意破坏。专家们认为西巴尔干已经成为西方和俄罗斯混战的舞台。

就中国而言，就在几年前，这个“中央王国”在很大程度上是处于隐身状态的，其在巴尔干地区的重要性非常之小。这种情况在“一带一路”倡议和“16+1”倡议提出之后才有所改变。“一带一路”是一项由习近平于2013年9月提出的雄心勃勃的国际投资战略，它旨在建设一条中国和欧洲市场之间的新的丝绸之路。“16+1”合作倡议则于2012年提出，旨在加深中国和中欧、东南欧地区国家的合作。在这方面，西巴尔干地区发挥着重要的地缘战略作用，原因在于中国认为该地区是通往欧盟市场的门户，也是中国所属的比雷埃夫斯港与中欧地区之间的陆桥。在此背景下，北京已经开始增加与该区域各国的双边贸易，并正在投资开发西巴尔干地区的运输和能源基础设施以及某些具有战略意义的产业。在2017年11月于布达佩斯举行的“16+1”峰会上，北京承诺为该地区的投资和发展项目提供额外30亿美元的财政援助。因此，西巴尔干国家对中国几乎没有什么保留，因为这些国家多属欧洲地区经济最不发达的国家，依赖于看起来似乎有利的融资机会和直接投资。从绝对规模以及相对于欧盟等其他行为体的规模而言，中国与西巴尔干国家的贸易额仍然较小，但有一个趋势值得注意：中国对阿尔巴尼亚、波斯尼亚和黑塞哥维那、马其顿、黑山和塞尔维亚的出口在2004年至2014年期间增加了2倍多，而同一时期的进口则增加了7倍多。

欧盟和德国对于中国在西巴尔干的角色持有矛盾的立场。虽然与欧洲国家之间存在明显的竞争，但中国在经济薄弱的西巴尔干地区的替代性的融资选项、重要的投资以及基础设施项目的实施为这个区域的经济现代化、竞争力、经济增长和地区互联互通提供了重要的动力。此外，北京似乎是一个“稳定器”，由于中国支持西巴尔干国家融入欧盟体系，因此成为欧盟的一个理所当然的盟友。同时，与其他外部行为体不同的是，中国在该区域的长期投资意味着破坏这个经常被称为“火药桶”的巴尔干地区，并不符合其经济和战略利益。另一方面，华盛顿、布鲁塞尔和柏林担心中国的经济参与可能不会像其显现的那样单纯，因为这种投资可能导致中国在未来的某一天在该地区发挥更大的政治影响力。关于中国的长期目标和意图仍然存有一些疑问。因为，欧盟关切的重点除了稳定之外，还在于促进民主、市场经济和良治。而另一方面，中国的经济实践往往不能符合欧洲标准，从而威胁到了欧盟的条件性原则和监管标准，并增加该区域腐败的整体易发性。接受主要由中国进出口银行提供的针对重要基础设施项目的贷款，也造成了财政依赖和失衡的危险。长期来看，北京不断增长的经济实力也可能导致政治影响力的增加。在有关中国的事务上欧盟已经出现了分歧，这成为欧盟需要面对的另外一个挑战。

土耳其是东南欧地区事务的一个传统的外部参与者，在过去的20年中，它的外交政策已经重新发现了西巴尔干。直到1912/1913年的巴尔干战争之前，“最高朴特”（Sublime Porte）统治了这个地区长达几个世纪之久。在鲁米利亚（Rumelia）的称号之下，该地区曾是奥斯曼帝国的一部分。在冷战结束后，土耳其再一次成为西巴尔干版图上重要的行为体，在20世纪晚期的巴尔干战争中它先后支持了波什尼亚克人和科索沃阿尔巴尼亚族人。当正义与发展党（AKP）上台后，在土耳其前外交政策策划者艾哈迈德·达武特奥卢（Ahmet Davutoglu）提出的“与邻国零问题”政策的指引下，安卡拉将它的焦点转向了其西边的邻居。土耳其的介入引发了许多的争论。土耳其一方面既是北约成员又是欧盟成员的候选国，正式支持西巴尔干诸国融入欧洲—大西洋体系和欧洲的进程，另一方面，它也追求一种独立自主的，以创造自己的利益范围为宗旨的“新奥斯曼”（neo-Ottoman）外交政策。除了经济行为之外，安卡拉的资源主要流向了贸易、银行、建筑、电信和关键基础设施（例如普里什蒂纳、斯科普里、奥尔德和萨格勒布机场）等部门，并注重发展软实力和已经存在了数个世纪之久并正在不断扩展的与该地区的文化和宗教联系。

莫斯科认为自己是泛斯拉夫主义的庇护者，而安卡拉则强调它作为巴尔干地区穆斯林保护者的角色，并培养与阿尔巴尼亚、波斯尼亚和黑塞哥维那以及科索沃等主要穆斯林国家和地区以及马其顿、黑山和塞尔维亚的桑扎克（Sandžak）地区的穆斯林族群以及穆斯林民族政党的特殊关系。长期以来，安卡拉被视为是穆斯林民主、发展和政府的典范。然而，土耳其在2016年7月未遂政变后的政治发展，意味着安卡拉的民主光辉基本上已经消失了。现在，在某些方面，土耳其加入了俄罗斯和中国的行列，成为了一个具有吸引力的威权统治模式的样板。正如近期同塞尔维亚签署的一项自由贸易协定所凸显的那样，土耳其还扩大了其在西巴尔干地区非穆斯林国家的外交和经济活动。多年来，西方把土耳其视为一个稳定的力量，但今天在许多方面它已经是西方在巴尔干地区的竞争对手，而其意图却并不总是那么明显。

总的来说，海湾国家——主要是沙特阿拉伯、阿拉伯联合酋长国、卡塔尔和科威特——代表了西巴尔干的一类相对新的参与者。他们的介入最早可以追溯到在上世纪90年代南斯拉夫战争期间他们对于穆斯林（波什尼克亚人、阿尔巴尼亚人）的支持，当时他们帮助他们的穆斯林同胞走私武器，派遣志愿者去战斗并提供人道主义援助。战争结束后，许多宗教基金会积极参与建造清真寺、学校并传播并不属于巴尔干传统的伊斯兰教瓦哈比派的信条。这也涉及到与跨国伊斯兰恐怖主义的联系，包括基地组织和最近所谓的伊斯兰国。其结果之一是，在欧洲，“外国战斗人员”与总人口的比例在科索沃以及波斯尼亚和黑塞哥维那是最高的。今天，海湾国家的影响力已经不仅仅局限于宗教和文化领域。阿拉伯国家正在越来越多地进行经济投资，特别是在旅游业、建筑业（比如：水上贝尔格莱德公司，Belgrade Waterfront）、农业、航空业（塞尔维亚航空）和军事技术方面，同时也提供贷款和慷慨的发展援助。这种投资并不限于西巴尔干的穆斯林国家。像中国一样，海湾国家把西巴尔干视作是通往欧洲市场的门户，同时，也与中国相似，在与海湾国家进行贸易和采购时缺乏透明度增加了该地区腐败的易发性。非政府行为体对激进的伊斯兰思想的宣传和对圣战网络的支持削弱了穆斯林社会的复原力，并威胁到了欧洲以及德国的安全。

因此，情形是相当不同的：西巴尔干国家同欧洲—大西洋和欧洲体系之间存在非常紧密的联系和依赖。除此之外，该地区的贸易和投资由欧盟国家主导。然而，与此同时，外部行为体正日益在欧盟的这块飞地上获得影响力。当然，并不是这些国家的所有的行动都应该被视为对国家复原力的一种风险甚至是非法的。但是，德国和欧盟需要密切关注局势，并积极应对这些挑战。

本报告的目的是密切观察西巴尔地区外部行为体的行为，并描述其作用和角色、意图和利益，以及它们可以利用的资源。它还考虑了地方和区域的认知和敏感性，并从欧洲和德国的视角评估了这些外部行为体的介入。本报告构成了我们范围广泛的活动和项目的一部分，这些活动和项目致力于支持民主和法治、支持西巴尔干诸国融入欧盟以及推进德国国内的外交和安全政策问题的对话。

我们希望你会发现这是一份有趣且发人深省的报告。