2020年9月，欧洲智库“埃格蒙宫”（EGMONT）发表了波兰青年学者卡米尔·多布勒（Camille Dobler）关于欧盟在中东欧地区法制政策的简报。

欧盟对于法治的关注又再次回到秋季欧盟政治议程的首位，卡米尔于此政治简报中主张从上到下的角度转向维护法治的社会方法。不仅是清理法治工具中较为低效的政治工具，更是加强法律手段和方法。且在此政策简报中，卡米尔也提及应当积极支持民间社会行使其对选举和代议制民主的权利。

一、欧盟对法治的重视和困难点

欧盟三个机构在本立法年度开始时，都将法治放在其议程的首位。且议会中主要政治团体的领导人更警告，若是没有法治和欧盟价值观的有力保障，对于多年财政预算架构(MFF)将造成体制性阻挠。

中东欧地区对自由民主的挑战危机欧洲一体化所依赖的法律和规范基础，但欧盟维护法治的行动有重大问题需要克服。首先是法律和程序性的：欧盟机构缺乏有效的行动手段；再者是政治和规范性的：缺乏选举赋予的民主合法性，无法在国家整治中采取行动。也导致波兰和匈牙利在维护法治的尝试中陷入政治僵局，被批评为偏袒和反民主干预。

二、中东欧社会两极化对维护法治的挑战

中东欧向自由民主和欧洲化过渡的过程中，都出现了“依法反革命”的现象。2008年金融危机促进意识形态的转变，在匈牙利出现自由主义取代共产主义成为国家主要威胁的态度转变，于波兰也有类似的现象。于今年的新冠疫情大流行时期，匈牙利通过紧急法律允许总理奥班·维克多(Viktor Orbán)通过法令无限期进行统治；波兰则是出台立法，对宪法和总统选举放任自流。匈牙利更出现对新闻自由的进一步限制，波兰出现对LGBT活动的镇压，此种意识形态的转变，是专家所预见，并根植于后共产主义政治和思想的背景之下。

中东欧国家最初的民主化成功在很大程度上掩盖了自由经济改革和持续腐败斗争的社会成本。在匈牙利、波兰以及在小程度上在罗马尼亚和斯洛伐克出现此种专制主义的转向，危害权力分立、新闻自由、对少数群体的保护和公务员制度的中立性。

自由民主的倒退成为欧盟最大的挑战之一，是对法治原则背后的共同法律文化的挑战，共同法律文化表示成员国对治理体系的相互信任，近年来，法治无法被有力维护，损害各国政府之间的合作和建立共识。此种挑战也削弱欧盟的规范性呼吁，尤其是在欧盟东部国家尤其严重，也引起欧洲事务观察者的警惕。

三、维护法治规则的手段和方法

去年12月，冯德莱恩执委会( Von der Leyen Commission)承诺通过加强“工具箱”来推进工作，还旨在制定更系统的方法，将反侵权案件提交欧洲法院，并为欧盟的资金引入法治条件提出建议。

首先，作者卡米尔提出清理法治“工具箱”。欧盟对于成员国法治攻击的对抗方式被分割成许多文件和方式，包括法治框架、欧盟司法记分牌、欧盟学期、侵权行为（《欧盟运作条约》第258和259条）、临时措施（《欧盟运作条约》第279条），和各机构的工作（特别是基本权力机构、欧洲反欺诈办公室和即将开始运作的欧洲检察官办公室）等方法。有些方法被证明是有效的，少数方法和手段则被认为是烟雾弹，有些方法则是尚未开发完全，有改进之处。即将公布的成员国法治情况第一份年度监测报告受到正面评价，期许能较少对偏袒和反民主干预的批评，也能扩大理事会的专门知识；要澄清欧盟各机关和理事会的作用，减少冗长程序、行为主体和复杂的法律术语；透明的同行审查对于成员国没有明确政治参与的情况下，也可有利于化解法治冲突。

第二，加强法律方法和手段。《欧盟条约》第2条明确规定成员国的法律义务，包括由独立和公正的法院提供有效的司法保护、有效的司法审查等，且于第19条说明此些事项皆可由欧盟法院强制执行。欧盟理事会对波兰和匈牙利的侵权程序也在此基础上获得成功，保障波兰最高法院的独立性。且应采取相关措施缩短对话时间，启动更有系统和快速的侵权程序，欧洲法院作出不利于成员国的裁决，也会形成强而有力的抑制因素。

再者，在强制和激励之间引入条件。建立新的预算条件机制，将欧盟资金与尊重法治联系起来的建议，重新受到重视。且在另一份艾格蒙特政策简报(Egmont policy brief)中提及，制裁某些政策行为将对欧盟的凝聚力、欧盟在成员国的宣传和一体化的自愿精神造成附带损害。例如与波兰和匈牙利有关的《欧盟条约》第7条就是一例，此程序没有带来有效的结果，反而加剧社会两极化和政府立场的激进化。

至今，欧盟的政治阻挠比政治反补构成更大的威胁，以法治为条件似乎已经成为不可避免的趋势，然而这也取决于主席国德国是否能成功地即使此僵局的辩论非政治化。于政治和经济方面实施奖励措施，奖励对欧盟资金的透明和负责任管理，以及打击腐败方面的积极记录，可能是令人鼓舞的条件。总体而言，需要采取更全面的社会方法，确保法治原则和维护欧盟的价值观。

三、采取更加社会化的方法处理法治问题

欧盟理事会于7月提出促进“法治原则”为重点，是维护欧盟法治社会的方法，符合欧盟范围内统一的司法独立标准和捍卫欧盟价值观的要求。理事会即将出台的第一份法治年度报告之理想情况是能预先防范对法治的威胁，充分把握不同区域的独特地方和背景问题，对于中东欧国家尤为重要。今年有特殊的疫情情况，将利益相关方纳入监督机制也不能弥补公民对合法性、合宪性和权利的认识不足，只有会员国的教育可以解决此问题，但若是新机制透明且超越从上到下的意见交流，还是可以鼓励公民参与。

最值得注意的是，在波兰，基层自由力量受到鼓励进行组织和动员，以民间力量捍卫民主价值、妇女权力和LGBT权利，此种力量是非政治性的，在罗马尼亚和保加利亚的民间也有类似的进程。中东欧国家的自由主义价值仍是广泛存在的，万花筒式的公民参与，特别是年轻一代的动员，是十分乐观的。围绕欧洲公民倡议提高公民意识，一个带有利益相关方论坛的集中平台是应加快实施的举措，可帮助公民了解法治，并协助利益相关方促进法治。

加强民间社会在民主权利方面的活力也是需要财政支持的，法治条件制度并不是简单切断欧盟资金的转移，而是绕过国家政府，将资金直接输送给最终的接受者。归根结底，要靠民间社会保持这些价值观，并靠欧洲机构做到这一点，而不仅仅是口头上的表述，要靠所有成员国以身作则。 

综上所述，卡米尔在本简报中建议清理法治“工具箱”中的低效政治工具、加强法律方法和手段，并引入条件。且建议转换视角，更信任地方自由民主力量，确保受益人的直接财政渠道至关重要，民间社会保持政府责任感也是必要的。理事会和成员国启动侵权程序应当系统化，以保障欧盟原则和价值观。在目前社会两极分化和对资本主义及自由主义的失望的情况下，此问题无法靠欧盟机构自身解决，促进欧盟各成员国民间力量推进法治更显迫切。

（摘译 江宛铮）