费伦茨·班尼迪（Ferenc Bánhidi，经济学家）；帕兹玛尼·佩特（Pázmány  Péter ，天主教大学现代东亚研究小组）：

欧洲观察家眼中的中国新五年规划

大多数研究中国的专家认为，灵活的中国经济体系和适应性强的经济政策在过去40年的成功的经济发展中发挥了决定性作用。然而，新冠肺炎疫情产生的经济影响给中国政策制定者带来了巨大挑战。美国在2018年发起的“贸易和技术战争”也是一个严峻的警告。截止到2020年春天，很显然中国持续面临着一个不利于其经济发展的国际环境。除了美国恶意的政治对抗之外，在世界其他国家，对全球化批判的言论也有所增加，几个关键的国际机构(世贸组织、世卫组织)也发现履行职责变得越来越困难。此外，这一疫情还显著表明，全球化导致了国际供应链的垄断，一些市场(医疗设备、微芯片)的供应严重中断。

2020年是上一个十三五规划的最后一年，也是中共中央全会计划采纳下一个十四五规划建议的一年。除了新的挑战之外，第十四个五年规划还能够在重大成就的基础上再接再厉:

·中国经济继续保持高于世界平均水平的增长，到2020年底，人均国内生产总值达到1万美元。

·2013年经济改革决定的主要目标已经实现: 市场机制在金融和资本市场的运作中发挥着决定性作用，在一定程度上，它也在劳动力市场中发挥着决定性作用。

·在创新领域的几个问题上取得了突破，这是第十三个五年规划的重点。数字经济已经成为发展的动力，并为改善人民生活条件做出了重大贡献。

在中国的政治体系中，稳定性和连续性一直是重中之重。五年规划必须在经济政策的变化性、连续性和稳定性中达到新的平衡，以应对新的挑战。在五年规划中需要回答的问题有:

·能否像前几年一样保持动态的经济增长，或者，考虑到不断恶化的外部环境，政策制定者是否应该期待更温和的增长，从而使中国放慢对发达世界追赶的步伐？

·2020年有一场专业的辩论，讨论在安全隐患增加的情况下，经济对外开放政策是否可以仍然继续，或者是否需要转向技术上的自给自足。

·2013年宣布的以市场为导向的改革已得到实质性实施，并取得了成效。然而，中国经济治理体系效率不高，其瓶颈和持续失衡导致不能充分利用经济的增长潜力，从而阻碍了经济的进一步发展。那么，新的五年规划在确定未来几年改革措施的新议程方面可以发挥重要作用。

2021年3月，中国立法机关通过了第十四个五年规划(2021-2025年)，并公布了规划的纲要。在这次展示中，我将使用此出版物和最近几周出版的一些精选的中文评论作为回答上述三个问题的依据。

就经济增长及未来发展道路而言，出台的经济政策文件中提出了几点创新：

·自中国计划经济体制实施以来，首次没有设定具体的国内生产总值增长目标。在一定程度上这是在去年的党中央全会上宣布新发展理念的结果，该理念将经济和社会生活领域的现代化视为新规划的主要目标，而不是狭隘的经济增长。这一创新是向前迈出的重要一步，特别是在2000年第一个十年实施以强制经济增长为导向的经济政策以来的巨大改革。往年的经济政策对环境产生了破坏性影响，同时也加剧了社会的不平等。

··此外，新的五年规划首次在一个更全面的15年计划中提出，其中包括2035年的若干目标，即基本实现“社会主义现代化”和达到葡萄牙等中等发达国家人均国内生产总值水平的时间框架，而实现后者意味着中国的人均国内生产总值平均年增长率需达到约5.5%。

总体而言，新的五年规划仍然雄心勃勃，但目标是和谐发展，而不是“强制”经济增长。同样值得注意的是，与其他国家不同，中国领导人并没有宣布任何经济刺激措施，而是致力于从战略上应对新冠肺炎疫情的挑战。

该规划还在对外经济关系方面引入了一个新概念，即所谓的“双循环新发展格局”。

·双循环新发展格局旨在经济发展中更加重视国内市场。与此同时，在多种中文评论中强调，不存在内转的问题。相反，中国已经达到一定的发展水平，有能力及时将国内供应链连接起来，并发挥国内营业额增加的发展潜力。

·该规划将走向国内市场与促进自主创新和加强技术自给自足联系起来。然而，大多数中国评论家重点提出，一个最佳的自给自足状态既可以降低安全风险，又不会阻碍对技术发展至关重要的国际关系。他们还警告高估国内技术和研发产能可能会导致决策错误，从而增加风险。

·国内市场的振兴需要消除不同地区之间的贸易壁垒。中国经济体制的根本特征仍是区域间的经济竞争，结果导致地方政府往往只致力于发展当地企业。实施跨省城市合作是该规划的优先事项。长江三角洲和珠江三角洲等地区已经制定了这样的规划。

这种双循环新发展格局不是一种僵化的理论建构，而是一种管理地缘政治风险的战略工具。如有必要，它也可以用来平衡潜在的国际制裁，也可以发挥欧盟签署的《全面投资协定》或《区域全面经济合作关系》所带来的优势。与此同时，以前的优先事项，如“一带一路”倡议或人民币完全可兑换的目标，显然正在被重新解读或不再适用当前的形势。

文件中关于继续进行经济（体制）改革有几处具体参考。我想强调其中三点:

·在“建设高标准市场体系”的框架下，特别强调竞争政策和对市场竞争加强监管。有趣的是，以前这一直是政府政策中被忽视的一个领域，但最近几个月已经通过了几项新的法律和监管决定，尤其是在数字经济领域，这些措施有助于防止滥用垄断权和加强市场竞争。

·进一步建立土地市场体系可以在农村地区的发展中和缩小地区差距方面发挥重要作用。

·缩小社会保障体系中的地区差距是继续城市化和刺激居民消费的必要条件。然而，它最重要的作用应该是提高劳动力的流动性。

2014年至2020年实施的改革有助于将国内生产总值增长率保持在6%以上的高水平。预计未来五年设想的改革措施也会产生类似的效果。

李益斌（兰州大学中亚研究所、兰州大学政治与国际关系学院副教授）：

“五眼联盟”战略演进历程

“五眼联盟”自成立以来，根据全球形势其战略目标和战略对象在不断调整。本文将“五眼联盟”的战略演进分为五个阶段，即二战期间、冷战阶段、后冷战时期、反恐时代和新时期。二战时期，“五眼联盟”的战略目标是战胜法西斯主义，主要对象是日本和德国等，侧重战争情报搜集；冷战阶段，其战略目标是争霸，对苏联进行全方位监控；后冷战时期，其主要目标是维护霸权，关注热点地区以及与美国利益相关性较强的情报；反恐时代的战略目标是打击恐怖主义，其对象是恐怖分子，主要搜集反恐相关情报；新时期“五眼联盟”依然以维护霸权为目标，但是对手换成了中国和俄罗斯，对二者进行全方位监控，尤其是新兴安全领域的情报。

“五眼联盟”始于第一次世界大战期间美国和英国情报部门的合作，起源于1941年的《大西洋宪章》，该宪章为第二次世界大战后的盟军制定了世界目标。为进一步增加战争胜算，对法西斯国家进行情报监控，1943年，美国和英国达成了一项秘密情报合作协议，即“BRUSA协议”，该协议涵盖情报部门之间信息交换以及敏感信息的保护等，是美英情报部门进行情报共享的基础。二战期间有效的情报合作让美国和英国尝到甜头，基于战后美英特殊关系，以及铁幕的降临，1946年二者将“BRUSA协议”更名为“UKUSA协议”，1948年加拿大加入，1956年澳大利亚和新西兰加入，至此“五眼联盟”正式形成。在冷战期间，“五眼联盟”的主要任务是监视包括苏联公民、官员、宗教领袖在内的相关人员，并获取苏联政府的信息，以此制止苏联在世界范围内的活动并测评其全球影响力。除了对苏联的全方位监视之外，“五眼联盟”在多场战争和部分重要事件上都发挥了重要作用。冷战结束后，“五眼联盟”并未结束自己的使命，相反情报合作与共享更强化了，美国试图利用“五眼联盟”进一步巩固自己的全球霸主地位。

2001年，“9·11”事件深刻地改变了历史，全世界都被美国拉入反恐战争，“五眼联盟”作为美国重要的情报工具，在反恐时代重新焕发了活力，反恐情报的搜集与共享成为其最重要的功能。在反恐时代，由于恐怖分子的隐蔽性和攻击性，情报显得至关重要，多数潜在的恐怖袭击由于成功的情报预警而被提前制止。除了在反恐战争、打击恐怖主义、去极端化等方面发挥重要作用之外，“五眼联盟”仍没有放弃为美国霸权服务，针对伊朗、朝鲜、中国和俄罗斯等的监控活动依然活跃。自2009年开始，即奥巴马上台之后，美国评估认为反恐战争已经取得初步胜利，恐怖主义带来的全球风险下降，因此，“五眼联盟”将视线转至中国和俄罗斯身上。特朗普更是直接将中国和俄罗斯列为世界秩序的“修正主义国家”，视为其全球霸权的主要威胁。这五个国家有着相似的文化和价值观，并且在维护国家安全方面具有类似的标准，这不仅是因为它们是讲英语的国家，而且其绝大多数公民都起源于盎格鲁撒克逊人。因此，对于“五眼联盟”而言，具有不同文化背景和政治制度的新兴大国对世界秩序构成了极大的威胁。

在新时期，“五眼联盟”尤其是美国对中国的监控手段发生了重大变化，网络安全方面的监控成为主流。基辛格认为，“智能手机用户现有的信息和分析能力已经超过了一代人之前的许多情报机构。聚合和监控这些信息的公司拥有的影响力和监视能力，已经超过了当前许多国家和几乎所有传统大国。”如其所言，以美国为首的“五眼联盟”在近年来加大了对网络空间的监控，尤其是面对新兴国家的竞争，“五眼联盟”在网络竞争中更是无所不用其极。在2017年《美国国家安全战略报告》（National Security Strategy of the United States of America）中，特朗普多次提及“网络安全”，并指出多个可能对美国进行网络攻击的国家。该文件称“中国是靠黑客活动盗取知识产权的国家”。为此，美国加大了对中国的网络围堵，以“五眼联盟”为基础扩大对中国的网络监控范围。2019年9月23日，在联合国大会一般性辩论召开之前,“五眼联盟”成员国加上日韩和部分欧盟国家发布了一项共同协议，试图建立网络空间的游戏规则，该协议目标直指中俄。

针对中国的网络安全监控主要包括三方面。第一，打击中国高科技企业，试图破坏中国网络保护能力，层出不穷的针对中兴、华为、腾讯、字节跳动等企业的审查和封锁正是这一行为的具体体现。第二，要求高科技企业提供“后门”，加大对中国相关情报的搜集。2019年1月30日，“五眼联盟”在伦敦召开“2019年五国部长级会议”(The 2019 Five Country Ministerial)，会议要求科技企业向政府与情报机构提供加密“后门”，此举不仅可能进一步泄露民众的隐私，对中国企业而言，也可能遭受其进一步数据窃取。第三，扩大对中国网络的监控，“五眼联盟”进一步加大对中国政府和民众的监听和数据窃取，这种行为在斯诺登的披露的“棱镜计划”中有所体现。然而事实上，根据斯诺登的披露，美国才是最大的网络监控者，网络安全最大的威胁是“五眼联盟”本身。

在对中国的监控重点方面，美国主要聚焦于热点地区和热点事件。“五眼联盟”在新一轮针对中国的情报监控中，多次利用中国国内事务，在国际上制造舆论，试图通过所谓“情报”来对中国进行污名化，从而进一步加大对中国的限制和制裁。自香港国安法公布以来，“五眼联盟”不留余力地污蔑中国，拿出种种“制裁”措施威胁中国，妄图插手香港事务。2020年6月29日，美国商务部宣布取消香港特殊地位待遇；7月3日，加拿大紧跟美国脚步宣布中止与香港引渡条约；加、澳外交部还更新了中国内地旅游提示，捏造在中国内地存在“任意拘留”风险的虚假信息；8月19日美国国务院以香港国安法正式实施为借口，宣布将停止和香港政府之间的三项双边协议，这其中包括着移交逃犯的协定，移交判刑人协议以及国际船运利得税豁免权。在此之前，“五眼联盟”中的四个国家都以香港国安法正式施行为理由，宣布暂停和香港的逃犯移交法案。事实上，在此次乱港事件中，美国和部分“五眼联盟”国家始终通过各种方式对“反中乱港”分子进行支持，其中美国和英国在香港的情报监控网起到了重要作用。除了香港之外，针对新冠疫情的蔓延，美国部分政客也试图通过污名化手段将矛头指向中国。因此，关注中国热点问题，并通过情报手段进行污名化成为“五眼联盟”对华打击的重要手段。

总而言之，本文认为，以美国为首的“五眼联盟”正在将矛头聚焦在中国身上，并且试图通过调动大量资源来加大对中国的情报搜集和共享，这成为“五眼联盟”战略演进的最新现实。

张君荣（外交学院国际关系研究所博士生）：

“PESCO+3”：性质、原因与影响

5月6日，应加拿大、挪威和美国的申请，欧盟决定邀请三国加入欧盟永久结构性合作（PESCO）项目下的军事机动性计划。三国是首批被邀请参加PESCO项目的非欧盟国家。这符合欧盟相关规定。早在2020年11月5日，欧洲理事会通过相关决定，确定了非欧盟成员国参与PESCO个别项目的一般条件。

欧盟外交和安全政策高级代表博雷尔表示：“（三国）的相关优势对PESCO有益，将改善欧盟内外的军事机动性。这是跨大西洋关系中一个共同优先和共同关心的领域。这将使欧盟防务更加有效，有助于加强我们的安全。”

此次事件的性质是什么？为什么会产生“PESCO+3”这样形式的合作？未来会产生哪些影响？

一、性质

PESCO自2017年开始实施，欧盟27个成员国中有25个参加了该项目。

欧盟认为，只有标准化程序才能确保武装部队和后勤资产更快地跨越境内边界。为了提高欧洲应对安全议题的快速行动能力，提升军队与后勤（陆、海、空）的机动能力至关重要。因而，军事机动性既是成员国的防务要点，也是欧盟防务一体化“旗舰项目”PESCO的重点项目。特别是面对当前的混合威胁，更需要加强军事机动能力，更新基础设施和军事交通工具与设备。为此，欧盟建议欧盟成员国采取更全面的措施，进一步加强军事机动性合作，包括数字化建设、网络和基础设施的韧性建设，以及发展必要的海上和空中运输能力，进而改进和发展能够在危机时期支持军事、民事反应系统的能力和服务。

概言之，欧盟军事机动性计划要求成员国简化和规范跨境军事运输程序。它旨在使军队和后勤资产在欧盟边界内不受阻碍地流动（包括铁路、公路、航空或海洋交通线）。这既有利于平时行动（如联合培训行动），也有利于冲突或危机期间的军事部署，还有利于刺激产生更具创新性和竞争力的国防工业，进而为欧洲创造更多高质量、高技能的就业机会。

根据欧盟相关文件规定，此类合作有一定期限，一般为一年，经欧盟评估后可以续签合作协议。

“PESCO+3”组合下的军事机动性计划，引入了三个大西洋国家，一方面体现出欧盟防务能力得到大西洋盟友的认可；另一方面也暗示着目前欧盟在北约之外独立发展一套军事机动性计划可能性几乎为零。未来，如果欧洲领土/空域/海域，或涉及欧盟利益的海外任何位置出现军事/民事部署需要，理论上，美国、挪威、加拿大与欧盟可以实现从情报、军队部署和军事指挥等全方位快速对接。

二、原因

1.欧盟有钱

自2008年金融危机以来，美欧防务责任分担分歧加深。特别是特朗普任内，该议题进一步凸显双方矛盾。然而，由于欧洲各国自身财政能力、财政结构、安全文化等因素的影响，大多数欧洲国家难以达到美国要求的2%的防务预算标准。此外，据欧盟统计，欧盟成员国本就有限的国防预算，其中80%份额由国家自行支配，这导致了欧盟内部国防系统各自为政，欧洲防务呈现“碎片化”特征。

在此背景下，欧盟近年来加强防务一体化合作，欧洲防务基金(EDF)应运而生。欧洲防务基金可以提供财政激励措施，支持成员国发展所需的技术和能力。

2020年7月，在新冠肺炎疫情对欧洲经济造成重大冲击背景下，欧盟适时出台了2021-2027年复苏基金，其中有80亿欧元将被分配给欧盟防务基金（EDF），以帮助欧盟进行国防研究和开发合作，并在欧盟建立一个创新的和具有竞争力的国防工业基地。其中，17亿欧元将用于增强军事机动性。欧盟复苏基金表明，在成员国普遍财政困难情况下，欧盟层面的财政能力有所增强。尽管大部分财政资金由金融与债务形式转化而来，让意大利这样的国家“债上加债”受到了一定批评和质疑，但由于其背后有欧盟经济复苏愿景和法德等大国“造血”能力托底，反而显示出欧盟同舟共济的信心和凝聚力。

2021年3月，欧盟峰会还通过了已在内部酝酿一段时间的“欧洲和平基金”(EPF)，旨在为欧盟的海外行动提供资金。

总之，北约的欧洲盟友难以提升防务预算，以至于被美国指责“搭便车”；而欧盟在危机中不断发展出财政能力，为欧盟整体防务能力的发展提供支持。

2.美国缺钱

受到金融危机影响，2009年以来，美国政府一直面临较大的减少财政支出的压力。学者周方银注意到，1991-2001年，在美国政府预算中，军费开支占可自由支配支出的比例一直呈下降趋势，从冷战刚结束时的60％下降到2001年的47.2％。在反恐战争的背景下，这一比例再次上升，在2008年达到54％。随后受到金融危机影响，到2018年下降为49.2％。

在财政压力下，美国国会于2011年制定了《预算控制法案》，规定未来10年内削减1.2万亿美元预算。美国国防支出占GDP比例由2010年的4.6％下降到2018年的3.1％。自奥巴马放弃小布什“全球反恐”战略并推出“重返亚太”战略以来，美国全球战略逐渐收缩。

2017年数据显示，该年美国的防务开支占当时29个北约成员国总防务开支的70.1%；美国国防开支中，直接用于欧洲的部分占美国军费开支的5.1％，尽管如此也高达约307亿美元。相比之下，在欧盟复苏基金中，未来7年划拨到防务领域的80亿欧元（约合97亿美元）则相形见绌，但也聊胜于无。因为这是二战后首次，欧洲既无需面对重新武装德国问题的掣肘，也没有冷战背景下的高烈度威慑压力，且美欧经济差距大幅缩小。这既为欧洲防务发展提供了机遇，也为美国缓解财政压力且继续牵制欧洲提供了可能。

3.北约与欧盟合作未果

从“PESCO+美国、加拿大、挪威”这个组合看，美加挪三国都是北约成员国，且都不是欧盟成员国。因此，此次合作应是欧盟—北约合作的一种“降级”版本。

首先，欧盟—北约在军事机动性层面已有合作机制。欧盟—北约近年来逐步加强合作，建立了战略伙伴关系。与北约合作还被描述为欧盟防务建设的“关键支柱”。欧盟与北约先后发表了2016年《华沙联合声明》与2018年《布鲁塞尔联合声明》，具体规定了两组织在10个领域的共74项合作，其中就专门规定了加强军事机动性层面的合作，包括投资、升级欧洲交通基础设施（桥梁、隧道、铁路等），以有利于军事和民事运输。之所以此次又推出“PESCO+3”组合，一个重要的原因可能在于欧盟+北约的组合灵活性不够，影响合作效能，甚至根本难以推进合作进程。

其次，作为北约重要防务成员国，英国和土耳其并未参与此次“PESCO+3”合作。一者，PESCO设立于英国脱欧公投的次年，因而英国一直未参与。英国正式脱欧之后，打出“全球英国”的身份牌，在防务领域更是强调独立性。此外，从地缘层面看，英国与欧陆分离的岛国特征与历史文化心理，也决定了双方在军事机动性方面合作的动机均不强烈。二者，土耳其近年来由于达不到欧盟规范性要求，“入盟”路途困难重重；加之其在中东力量格局变化中谋求地区大国地位，与欧美摩擦、冲突不断，直至因坚持购买俄罗斯武器而违反北约惯例，引发美国、欧盟对其双重制裁。因而，土耳其与欧盟的军事机动性“接轨”可能性非常低。

综上所述，“PESCO+3”反映出北约与欧盟在军事机动性层面合作未果，是一种调整后的妥协方案。在美国缺钱、欧盟有钱的情况下，美国为保持自身在欧洲的存在，不得不转而寻求与欧盟合作。

三、影响

1.有助于欧盟防务能力“内转向”，但为欧盟防务自主发展埋下新隐患。

欧盟目前根据共同安全和防务政策(CSDP)执行17项任务和行动，包括11项民事行动和6项军事行动。有4500余名军人在国外服役，包括非洲、西巴尔干半岛、东欧、中东和海上。由是观之，欧盟的防务行动具有明显地外向性特征，主要体现为确保周边稳定、维护欧盟海外利益。

欧盟本土防御在二战后长期依赖北约。冷战结束后，欧盟更是配合国际局势大规模裁军与削减防务预算。随着现代防务功能和性质的变化，军事现代化能力也由机械化转向信息化，欧洲本土军事机动性在能力建设和自主性方面都较弱。军事战略部署首先需要解决军队维持和移动的能力，军事机动性首当其冲。通过“PESCO+3”,欧盟将得以发展和完善本土范围内的机动能力，进而提高防务威慑力。

不过，这也为欧盟防务自主埋下新的隐患。尽管欧盟相关条约在接纳非欧盟成员国合作所列的条件中，明确规定了合作必须以不损害欧盟防务自主为前提，但非欧盟成员国，特别是美国的加入，仍会对欧盟防务自主带来一定负面影响。二战之后，由于在重新武装德国问题上的分歧，加之欧洲战后国力受损严重，欧洲防务一体化计划还未出生即夭折，美国通过北约迅速主导了欧洲防务。自此，欧盟成员国防务力量便始终受制于美国。“PESCO+3”正说明，欧盟防务发展依然离不开美国的帮助。

2. 短期有助于大西洋团结，长期不利于欧盟周边安全。

特朗普冲击波导致美欧防务分歧表面化。拜登政府试图修复这种分歧。“PESCO+3”的创意为这种修复增加了分量，无疑有助于修复大西洋联盟凝聚力。但是，这种合作也会带来一定的安全风险。首先，将增加欧盟防御态势，提升威慑级别，而这无助于热点频仍的欧洲周边稳定。一定程度上，欧俄对峙态势的不确定性将继续增加，东欧局部冲突危险提升。

其次，合作将为北约带来不确定性。地区安全机制叠加是一种危险信号，显示出利益冲突、竞争交织的安全特征。“PESCO+3”是否会演变为“PESCO+n”？未来还会有何种其他合作组合？北约的合作安全走向何处？主导权之争是否会更加复杂？种种疑问都没有答案。

3.借助小多边合作，排斥其他国家在欧投资，将欧洲经贸议题安全化和复杂化，不符合多边主义原则，也不利于欧洲经济持久发展。近日，美国大西洋理事会发布智库报告，题为《对华计划：跨大西洋战略竞争蓝图》。报告认为，欧洲需在美国转向亚太时承担更大的军事责任。报告更堂而皇之将中欧贸易，特别是中国在欧洲的基础设施层面的投资与合作政治化、安全化，体现出浓厚的冷战思维。由是观之，军事机动性固然是欧盟短板，但“PESCO+3”是否也有美国先入为主以把控欧盟之意，值得深思。在全球经济深度相互依赖的今天，将经济议题安全化更是无助于合作与共赢。

章凯琪（中国社会科学院大学博士研究生）：

欧盟《数字市场法案》和《数字服务法案》

提案的出台背景、内容及特征

2000年通过的《电子商务指令》为欧盟提供数字服务设定了主要法律框架。作为横向的法律框架，《电子商务指令》一直是欧盟单一市场数字服务监管的基石。根据《电子商务指令》的规定网络平台免于承担责任。然而20年来数字服务的迅速发展为生活带来了各方面的变化，许多新的购物或在线获取信息的方式不仅为消费者带来了便利，同时也促进了跨境贸易。但不可否认的是这种发展与转变也对我们的社会和经济带来了负面影响。许多非法商品、服务通过在线的方式进行交易，虚假信息广泛传播，这对用户的权利、信息流动和公众参与形成了风险。欧盟认为，这些新挑战对网络基本权利产生了重大影响，少数大型平台控制着数字经济中的重要生态系统，它们已经成为数字市场的“守门人”，拥有作为私人规则制定者的权力。这些规则有时会给使用这些平台的企业带来不公平，也减少了消费者的选择。考虑到这些问题，欧盟单一市场需要一个现代的法律框架，以确保用户的网络安全，并维护公平和开放的网络平台环境。

欧盟委员会早在2015年就启动了数字单一市场，战略规划中规定了促进电子商务、隐私、知识产权保护、协调数字权利、协调增值税规则和网络安全。2020年2月19日，欧盟委员会公布了《塑造欧洲数字未来》，这代表着欧盟启动了新的数字战略。它概述了欧盟应在未来五年完成的关键行动，指出数字议程基于三个主要支柱,服务于公民的技术,公平竞争的数字经济以及数字化和可持续发展的社会。委员会主席乌苏拉·冯·德莱恩上台后也十分重视“欧盟数字战略”，曾在其政治指导方针中强调有必要引导人们向一个健康的地球和一个新的数字世界过渡。作为欧盟新数字战略的一部分，欧洲委员会宣布将升级其管理欧盟数字服务的规则。2020年12月15日欧盟委员会提交了《数字服务法案》和《数字市场法案》提案。《数字服务法案》和《数字市场法案》以欧洲价值观为中心，包括对人权、自由、民主、平等和法治的尊重以及加强数字服务的竞争力、消费者在线选择和创新的机会。《数字服务法案》和《数字市场法案》提案有两个主要目标，其一是创造一个更安全的数字空间，保护数字服务所有用户的基本权利，其二是在欧洲单一市场和全球范围内建立一个公平的竞争环境，以促进创新、增长和竞争力。

《数字服务法案》提案中提到其法律基础为《欧洲联盟运行条约》第114条，第114条第1款规定“除两部条约另有规定外，下列条款为实现第26条所规定的目标而适用。欧洲议会和理事会应根据普通立法程序，经咨询经济与社会委员会后，采取措施，使各成员国依据以内部市场的建立和运行为目标的法律、法规或行政性措施制定的条款得以趋同。”第26条所规定的目标为“联盟应根据两部条约的有关条款通过措施，以建立内部市场或确保其运行”。在提案中，欧盟委员会进一步表明了其通过条例的方式为跨境数字服务在欧盟协调发展提供法律上依据的目的。

《数字服务法案》提案的目标为促进数字经济的创新、增长和竞争力，并为促进小型平台、中小企业和初创企业的规模提供条件。相较于关注点在于不公平竞争行为的《数字市场法案》，《数字服务法案》更加关注在线平台的责任分配以及如何保护消费者的权利。对于非法内容，《数字服务法案》提案打击包括商品和服务在内的网络非法内容，要求每个托管服务提供商或在线平台建立便利用户通知和移除的机制。并且规定在线平台需要建立内部投诉处理系统，并完善庭外争议解决机制以解决与用户的争端。如果内容被删除，平台需要向上传该内容的人提供理由。在线平台还必须发布有关其删除和禁用非法内容或违反其条款和条件的详细报告。提案还规定了平台溯源的义务，平台必须保留交易者的信息，以帮助追踪提供非法商品或服务的卖家。提案要求平台采取广泛的透明度措施，在线中介机构有义务在其条款和条件中纳入关于用户所提供数据的限制信息，并提供平台对于内容所采用的管理机制、算法决策和人工审查。如果未遵守规定，则须缴付最高可达年收入或营业额6%的高额罚款；如果连续违反规定，则须缴付最高达上一财政年度每日平均营业额5%的定期罚款。除了上述规定外，在欧盟拥有超过4500万每月活跃用户的超大型平台还需遵守另外的规定，需要对自身系统性风险进行分析，并建立有效的内容审核机制以解决已确定的风险(如非法内容、侵犯隐私等)并提供透明的决策算法的主要参数。在制度安排上，提案要求成员国指定主管机构作为数字服务协调员监督在其领土上建立的服务是否符合新规则，并要求其参与拟议的数字服务法案的欧盟合作机制。

《数字服务法案》提案加强了对在线平台的公共监督，特别是对覆盖欧盟10%以上人口的平台的监督。欧盟国家将在新的欧洲数字服务委员会的支持下发挥主要作用，对于非常大的平台，委员会将加强监督和执法。另外《数字服务法案》提案通过删除非法内容等有效保护在线用户的基本权利。

与《欧盟数字服务法案》提案不同，《数字市场法案》提案更聚焦于欧盟内部市场存在的不公平竞争问题。欧盟认为大型在线平台作为中小企业接触消费者的重要门户，实际上拥有制定私营规则的权力，具有“守门人”作用。《数字市场法案》建立了严格的标准以认定大型在线平台是否有资格成为“守门人”，《数字市场法案》将只适用于根据提案中规定的客观标准被确定为 "守门人 "的大公司。“守门人”具体包括搜索引擎、社交网络服务、某些消息服务、操作系统和在线中介服务等大型在线平台。提案规定如果该平台提供商符合以下标准之一则会被欧盟委员会认定为“守门人”。第一，它对内部市场有重大影响，并活跃在多个欧盟成员国，过去三个财政年度在欧洲经济区的年营业额超过65亿欧元或过去1个财政年度平均市值650亿欧元以上，并在至少三个成员国提供核心平台服务。第二，它具有强大的中介地位，这意味着它可以将庞大的用户群与大量的企业联系起来，公司运营的核心平台服务在上一个财政年度拥有超过4500万欧盟月活跃的终端用户或拥有超过1万“年度活跃”的企业用户。第三，它具有(或即将具有)稳定和持久的市场地位，在过去三个财政年度中每年都符合其他两项标准。满足这三个标准的核心平台服务提供商必须通知欧盟委员会，欧盟委员会将决定是否必须指定该提供商为“守门人”。当上述标准不满足时，欧盟委员会也可以根据市场调查指定平台为“守门人”。

“守门人”有时会对其他企业施加不公平条件，因此《数字市场法案》提案对于“守门人”规定了具体的义务。包括禁止歧视性地使用自己的服务，不得阻止消费者与平台外的企业联系，允许其企业用户在平台外与客户签订合同等。欧盟委员会享有广泛的调查权，其中包括要求平台提供信息、进行面谈和现场检查。欧盟委员会可处以平台全球年营业额10%以下的罚款，或要求平台定期支付公司全球年营业额5%以下的罚款。对于系统性的违法行为，欧盟委员会可以采取包括行为补救等措施，当行为补救措施不足以解决问题时，可以采取剥离企业的（部分）资产等结构性补救措施。

对“守门人”的行为进行规范有利于为使用在线平台提供服务的企业用户提供更公平的商业环境，消费者也将有更多的服务可供选择，并可以根据自己的意愿更换供应商获得更公平的价格。

数字经济具有大规模经济的特征，相关设施发展起来之后其服务成本将会降低，垄断开始形成。欧盟一直重视反垄断，2014年，欧盟针对苹果公司与爱尔兰政府达成的税收协定进行调查，2019年11月，欧盟指控亚马逊违反竞争法。此次推出的《数字服务法案》、《数字市场法案》提案将共同赋予监管机构提高对大型科技公司罚款的权力，并可能要求它们解散，或者如果它们再次违法将被完全禁止进入欧盟。与中美不同，欧盟缺少互联网和科技巨头，以中小企业居多，中小企业在欧盟创新和促进数字经济发展中扮演着重要角色，欧盟竞争立法价值导向也一直为保护中小企业，反对大型数字平台垄断。但欧盟的价值取向并不仅仅局限于保护中小企业，而是也在努力保证其重视的公平竞争环境。在这点上，欧盟采取的惩罚措施不同，美国对于大型数字企业可以采取拆分的措施，而欧盟更多的措施则为罚款。

《数字服务法案》提案第四章规定，原则上由独立的监管机构即数字服务协调员进行监管，超大型平台由欧盟委员会监督。一方面这反映了欧盟委员会从《一般数据保护条例》执行不力中吸取的教训，但另一方面欧盟委员会并不是一个独立的监管机构，其执行力存在问题。有人提议超大型平台应主要由成员国法院来监管。因此两份提案的执行权在后续将会引起立法者和政策制定者的关注，究竟是采用欧盟委员会和各国监管机构之间的混合监管还是由法院监管尚不确定。