苏州峰会后“16+1合作”发展走向——来自中东欧国家智库的回应

   刘作奎   中国社会科学院欧洲研究所;中国社会科学院中东欧研究室

《当代世界》2016年第2期

2015年11月24日至25日，第四次中国—中东欧国家领导人峰会在江苏省苏州市举行，峰会上发布的《中国—中东欧国家合作苏州纲要》、《中国—中东欧国家合作中期规划》框定了未来发展目标和重点合作领域。针对苏州峰会，中东欧国家的反馈如何呢？

2015年12月16日在钓鱼台国宾馆举办的第三届中国—中东欧国家高级别智库研讨会为考察此问题提供了难得的契机。此次研讨会是苏州峰会后一次为“16+1合作”建言献策的重要活动，来自中方和中东欧16国的官员、智库和专家学者200多人聚在一起，为“16+1合作”把脉。结合笔者对中东欧国家的调研，本文旨在探讨苏州峰会后中东欧国家对“16+1合作”的反馈并提供相关的政策建议。

一、峰会前欧洲智库对“16+1合作”的看法

自华沙峰会至今，“16+1合作”取得诸多进展，“一带一路”和产能合作积极布局中东欧地区，中东欧国家合作的积极性提高，欧盟态度有所转变，双方合作成果被陆续推出。与此同时，欧洲智库对“16+1合作”仍存在多元复杂的声音，需要引起关注。

苏州峰会召开前一个月，欧洲中国问题智库网络（European Think-tank Network on China，简称ETNC）发布了《把脉中欧关系——一种自下而上的视角》。文章认为：“16+1合作”在中国与中东欧国家关系中逐渐常态化。尽管在中东欧国家内部有关于谁是“16+1合作”领导者的竞争，但中国毫无疑问是这一框架的领导者。通过“16+1合作”框架，中国根据利益需要将外交资源投放到自己重新定义的中东欧区域，密集开展公共外交并建立各种工具来发掘双方合作潜力。ETNC认为，中国在欧洲开展的次区域合作，尤其是同16个前社会主义的国家的合作遇到不少困难。迄今为止，它没有继续在欧洲其他次区域推行相同的合作模式，如深受财政问题困扰的欧元区南部国家以及北欧国家。考虑到现在部分中东欧国家对“16+1合作”有失望情绪，很难说欧洲其他区域会支持中国主导的类似次区域框架安排。

欧洲对外关系委员会（ECFR）在峰会前发布的观点同样引人瞩目，该委员会学者在总结中国“一带一路”在欧洲和世界的布局时指出，当今世界可能进入一场“互联互通战争”（connectivity wars）。

欧洲对外关系委员会专家表示，相互依赖一度被视为是冲突的障碍，现在已经变成权力货币，一些国家寻求获得对外关系中的不对称地位，也就是使你的竞争对手更依赖你而不是相反——然后利用这种依赖性来操控它们的行为。中国和美国不单单用基础设施互联互通来作为扩大利润的手段，它们还用这种手段来投射权力，而中国正“率先垂范”。2013年，习近平宣布“一带一路”工程，意图把中国同孟加拉国和布达佩斯等城市连接起来，开发欧亚沿线国家。这仅仅是中国试图利用基建工程来输出过剩产能的同时扩展原材料和出口市场的一个例子。中国不是利用多边条约来推进市场自由化，而是通过修建基础设施如铁路、公路、港口、管线、工业园区以及具体的贸易区等来把相关国家与中国的持续增长联系在一起，来促进它们的繁荣。初看起来，这种建立新的联系纽带的做法并不会对国家间合作造成干扰，但中国的“一带一路”工程形成了它国对中国的依赖，中国利用这种依赖，同时，它还绕过了相关国家。它将是一种核心—边缘的互联互通框架，一种中心（北京）和辐射地区（其他国家）的安排。核心和边缘的互惠原则是，如果它们尊重中国，中国将惠以实际利益，如果不这样，中国将想办法惩罚它们。总的来说，欧洲对外关系委员会对我“一带一路”布局的评价相当负面，仍然是一种零和思维。

同样值得注意的是，笔者在2015年9月访问欧洲国家时，展开了一次欧洲如何看待“一带一路”倡议以及“16+1合作”问题的调查。尽管绝大多数被调查的欧洲精英比较期待“一带一路”倡议在中东欧的实施，但也存在不少迷惑。来自斯洛伐克亚洲研究所的副所长理查德·图萨尼（Richard Turcsany）认为:‘一带一路’真的能够被建立起来并且在某个阶段宣布正式完成吗？不是。它只是一项指导中国如何往前走以及包括如何同欧盟等行为体合作的方案。这一合作框架事实上是要大家利用各种手段达到各自的目标。但是中国方面的这一战略的具体目标还是难以弄清楚，并且也没有做好更多的解释工作，所以我很难说中国最终会取得什么样的目标。我并不认为中方宣布的‘一带一路’战略计划是现实中的实实在在的能够建立起来的‘路’或‘带’。我更相信它是中国尝试如何在沿着中欧之间的两个或多个连接点上巩固自身的存在。总之，中国还要做许多解释性工作，这项战略实际目的是什么，到底进展怎么样了等等。比起中国宣布的其他计划，这个想法看起来很好，但我们对它的内涵知之甚少，这在某种程度上造成中国的合作伙伴们产生某种谨慎和担忧情绪。

那么，苏州峰会之后，中东欧国家的反馈如何呢？中国如何应对中东欧国家的反馈并克服可能出现的困难呢？

二、苏州峰会后中东欧国家对“16+1合作”的反馈

1、“16+1合作”在增进中国和中东欧国家的相互认知和了解上功不可没。

尽管在峰会前后部分中东欧国家官员和智库对“16+1合作”提出了一些问题，但整个中东欧国家对“16+1合作”增进中国和中东欧国家相互认知和了解上都表达了积极的肯定态度。

马其顿首任驻华大使弗拉迪米尔·佩特科夫斯基（Vladimir Petkovski）表示，在过去四年中，16个中东欧国家因为中国的“16+1合作”框架成为了一个非常引人瞩目的群体。在“16+1合作”框架下，我们相信未来的合作一定会是可持续的，而且会得到16国强有力的支持。这种务实合作的新典范，已经成为全球和地区合作的一个非常抢眼的机制。

波兰国际事务研究所高级研究员、亚洲事务研究专家帕特里克·库格尔（Patryk Kugiel）也认为，中东欧国家正在改变对中国的看法，上个世纪90年代和2000年左右，因为人权和西藏问题，它们都以“有色眼镜”看待中国，但是现在得益于“16+1合作”这一框架，它们对中国的看法更加实际了。这里当然有一些经济因素的考虑，它们欢迎中国参与到中东欧事务当中。包括波兰和捷克在内的国家对中国的看法出现了很大的转变。来自波兰的前驻华大使、汉学家科萨维利·布尔斯基（Ksawery Burski）也表示，在波兰和其他很多的中东欧国家，我们对于中国和中东欧国家在“16+1合作”框架下的合作是有极大期待的。目前，我们的政治关系处在转型以来的最好时期。在其他方面，我们的合作伙伴关系也在得到积极推进，并且有实质性成果。

捷克前外长扬·科胡特（Jan Kohout）则强调，“16+1”是我们合作的一个独特的平台，能够让彼此之间互补，而且能够互惠合作，所有的参与国都会有机会进一步推动本国经济、社会、政治和文化的发展。我们了解到“一带一路”倡议与“16+1合作”相辅相成。它会从不同方面激励我们参与国，所有的国家智库、研究院、大学，对“16+1合作”的框架发展进行深入的研究，彼此分享分析的成果，彼此给出更多的建议，以便于我们加深了解，并为各自的政府提供很好的建议。

2、“16+1合作”和16对双边关系之间是相辅相成的，需要互相借重。

16对双边关系在“16+1合作”框架下究竟会发挥什么样的作用呢？外交部部长助理刘海星在第三届中国—中东欧国家高级别智库研讨会开幕式致辞中表示，中国政府愿意“实现‘16+1合作’协调发展，进一步将‘16+1合作’同中国与16国的16组双边关系有机结合，形成16+1大于17的效果。”可以说，中国注意到同16个国家政策关系的差异性，也非常关注同16国关系发展的整体性，希望两者能有机地结合起来。

波兰信息与外国投资局局长斯拉沃米尔·马伊曼（Slawomir Majman）表示，2015年11月波兰总统访问中国，意味着双边关系将发挥越来越大的作用，“16+1合作”框架只是提供了一个平台，其作用并不是要把各方汇拢在一起。但从中国政府的观点看，并不希望“16+1合作”是16对双边关系的简单相加。从中国—中东欧国家合作秘书处建制，到一年一度的领导人峰会、经贸合作论坛无不是如此。而各种行业协调机制（如基建、农业、投资、旅游等）的建立也有统合中东欧国家各行业领域资源来加强“16+1合作”的考虑。

从实际情况看，“16+1合作”在16对双边关系基础上的深度合作仍有较大空间。首先是中东欧国家可塑性强，在16个中东欧国家的发展进程中，一直没有出现中立的第三方来推进同16国的整体合作。该地区一直是欧俄角逐的领地，欧盟和北约东扩已经引发欧俄之间的争斗。与欧盟和俄罗斯相比，中国立场相对超脱，发展同16国以经贸和投资为主要导向的合作不会遭到欧盟在战略上实质性的阻碍。波黑历史学家斯洛博丹·绍亚（Slobodan Soja）表示，中东欧地区16个国家是一个非常多样化的群体，有不同的传统和历史，甚至在它们内部的一些双边关系存在问题。非常得益于中国的项目安排，这16个国家联系越来越紧密了，而且在很多方面，它们越走越近，中国的努力使得我们这些国家之间建立起了一些永久沟通的渠道。其次是在“16+1合作”框架下的多边场合合作比双边合作更容易上规模、提水平，而且容易形成“比照”和“追赶”效应，有利于推动中国和16国整体关系的发展。包括捷克等国与中国形成的积极合作态势，也部分证明此种框架发挥的积极作用。

3、中东欧地理位置重要，但不是进入欧洲的唯一门户，在发展对华关系上，中东欧国家要有“追赶”欧盟大国的意识。

16个中东欧国家全部被列入“一带一路”合作框架下，其地理位置非常重要，长期以来一直是欧亚大陆的枢纽地带，在“一带一路”布局欧洲中扮演非常重要的角色。但在部分中东欧国家看来，中东欧仅依靠这种区位优势是来发展对华关系还不够。

波兰前驻华大使布尔斯基表示，在波兰，有一些人认为波兰可以成为中国进入欧洲的主要门户，其实这个判断并不准确，因为中国已经在欧洲很多国家都有影响力了，进入欧洲的门户和途径有很多。虽然波兰可以依靠地理优势来发挥作用，但我们只是中国进入欧洲的门户之一。从中英、中法和中德关系的快速发展看，中国现在已经存在于欧洲的角角落落了。因此我们在谈论“16+1合作”框架以及这个框架下所有合作项目的时候，我们需要认清这一事实。有媒体提到德国一直在担忧“16+1合作”，中国想通过中东欧国家这些侧门进入欧洲大市场，其实我想说中国现在已经在欧洲了，它不需要通过什么侧门或正门进入中国，再讨论这些已经无意义。中国和中东欧国家要实现更深层次的合作还任重道远，我们现在还落后于欧盟大国与中国合作关系之后，因为中国和欧盟主要成员国如英法德等的合作关系是非常深层次的，合作的途径和手段远比我们丰富，我们要追赶它们还需要十分的努力。

4、积极支持欧盟、本国战略同“一带一路”倡议对接。

从目前四个维度的欧洲（东欧、西欧、南欧、北欧）对“一带一路”倡议了解情况看，中东欧国家相对走在了前面，而且某种程度上更能理解“一带一路”倡议的布局方式，并力推欧盟和本国的战略同“一带一路”倡议相衔接。

欧盟的多瑙河战略在罗马尼亚、塞尔维亚、斯洛伐克等国家关注度较高，也是欧盟花费巨资投入的一项互联互通战略。多瑙河沿岸国家积极支持并推动多瑙河战略同中国的“一带一路”倡议相对接。中东欧国家的知名智库机构，包括罗马尼亚、塞尔维亚等通过各种渠道向中方表示，可以与中国智库开展可行性研究，积极促进中欧两大互联互通战略的有效对接，推进民心相通。

正如罗马尼亚黑海地区项目协会执行主席贾妮娜·普什卡舒（Geanina Puscasu）所说，我深信多瑙河和“一带一路”倡议之间存在着更好的合作机会，未来能给我们17个国家带来很多的机会。罗马尼亚拥有从德国到黑海的多瑙河战略通道，16国当中11个是欧盟成员国，5个是非欧盟成员国，它们都是多瑙河战略的成员。可以看到，在多瑙河战略推行过程中，其战略目标，包括商品和道路的互联互通等很多方面跟“一带一路”相契合。欧盟约有1000亿投资用于未来10年多瑙河的开发，在这一项目中，中国和中东欧国家可以展开多模式合作，潜力非常巨大。

5、提升“16+1合作”开放度，积极鼓励中东欧地区利益攸关者的参与。

在中东欧地区活跃着很多利益相关者，如欧盟、俄罗斯、美国和德国等。在某种程度上，欧盟在制度和规则上影响着“16+1合作”的发展空间；而美国则在政治和安全事务上影响着多数中东欧国家的发展方向；从“一带一路”在中东欧布局看，俄罗斯也无法忽视，其主导的欧亚联盟将部分影响到“一带一路”在欧亚大陆建设的进程、模式和发展前景；德国在中东欧地区具有广泛的利益存在，该区域是其传统“势力范围”，有着较大的发言权并在一定程度上影响了欧盟对中东欧的态度。此外，奥地利、希腊、意大利、北欧国家等虽然影响力不如前者，但也不容忽视。正因为中东欧地区活跃着众多的利益相关者，一些智库提议，“16+1合作”应保持开放度，吸引更多的利益相关者参与进来。

波兰前驻华大使布尔斯基表示，我们需要中国站出来解释为什么“16+1合作”框架不应当成为欧盟和中国关系之间需要担心的问题，当然我们也会帮助解释。我们应该邀请像奥地利等非16国之外的国家积极参与，来了解我们和中东欧国家之间发展的关系，并寻找合作机会。

发展同中东欧国家关系，必须要有全球和地区视野。中国与俄罗斯和欧亚经济联盟的合作，也为中国与整个其他大国的合作提供了非常重要的条件。俄罗斯是欧亚国家，它虽然重心在欧洲，但是它网络的空间还在亚洲，所以欧亚空间如果活跃起来，也为中国与中东欧地区的合作创造了很好的条件。俄罗斯的战略地位决定了中国必须与俄罗斯一起实行深度合作。

三、政策建议

    1.“16+1平台”立足于引领16对双边关系发展，形成两个“追赶效应”，一是16国形成对华关系的追赶效应，一是中东欧国家在中欧关系框架下对英、法、德等大国对华关系的追赶效应。

    有中东欧智库强调16国的差异性构成了“16+1合作”进一步发展的障碍。但从既往和现实经验看，差异性不能被过分夸大进而形成决策阻力，因为国家利益首先是第一位的。中国和金砖国家的合作就是例证，金砖五国的差异性显然要比16国大得多，但它们正努力克服差异性所造成的障碍，并形成了很多务实合作成果。

    16国之间的异质性在某种程度上为“16+1合作”框架的发展创造了空间和机遇，因为该区域的一体化和聚合效应是空前强大的，这一点无论欧盟和中国都无法忽视的。16国多是小国，大多数国家缺乏提供公共产品的能力，中国通过提供平台或公共产品为16国发展创造了机遇。“16+1合作”之所以对16国有吸引力，在于为它们创造了更加广阔的交流空间。大家依靠这一平台，为获取更大的利益而走到一起。而且，在发掘中国这一巨大的潜力市场方面，它们可以互相学习、互相合作、互相比照，最终形成多方共赢的结果。

    在中欧合作框架下，比之16国，中英、中法和中德关系的发展明显更深入和全面一些，它们的发展模式和发展路径也为“16+1合作”提供了动力和借鉴。今后，英、法、德等欧盟大国可以作为重要的参与者推进“16+1合作”，化解欧盟疑虑，形成欧盟内部成员国的整体追赶效应，尤其是16国对英、法、德对华关系的追赶效应。

    2.加强对双方重要战略衔接的推广力度，做大合作蛋糕。

    根据《中国—中东欧国家合作中期规划》的安排，双方正积极创造条件力推匈塞铁路项目和中欧陆海快线，积极推进亚得里亚海、波罗的海和黑海“三海港区合作”。匈塞铁路、中欧陆海快线、三海港区合作环环相扣，建设匈塞铁路将为未来的中欧陆海快线建设开好头，建设好中欧陆海快线将会拉动三海港区合作。这些重大的旗舰工程的实施，有助于中东欧国家、包括欧盟对我“一带一路”倡议有更加深切和直观的认识。

我方还可以积极探讨重大项目的对接，尤其是与中东欧国家普遍关注的大项目的对接。

欧盟的多瑙河战略事关绝大多数中东欧国家的利益，中东欧国家也希望借“一带一路”来推广多瑙河战略。目前，由中国社会科学院牵头的“16+1智库网络”计划启动“一带一路”倡议与多瑙河战略具体对接的可行性研究。此项活动的启动容易提升中东欧乃至欧盟的关注度，借机宣传“一带一路”倡议的真实理念。开启可行性研究也可以加深民众之间的相互了解，使其成为多方都重点关注的明星或旗舰工程。它还可能与欧盟项目互相借力，不啻为是深化中欧战略伙伴关系的重要渠道。

    3、注重重要言论的引领作用，避免形成对我战略的错误阐释，积极化解合作方疑虑。

    针对ETNC和ECFR的言论，应该及时予以澄清，化解合作伙伴疑虑。“一带一路”倡议是互利共赢之举，没有固定模式，也不是推广中国的发展模式。对于互联互通将导致战争，这种说法也是对“一带一路”倡议的误读，也不存在中国借“一带一路”倡议搞不对称控制问题，因为任何国家对“一带一路”倡议的参与是自愿的。

“一带一路”是一个比较弥散的网络状的合作新模式，它并不是一个国际组织，而是一个非常开放的倡议，比起“跨太平洋伙伴关系协定”和“跨大西洋贸易与投资伙伴协议”强调的法律和制度的对接与同质化来说，其门槛相对低得多。它要解决的问题是通过非常广泛的区域合作解决发展问题。它的最低目标是解决贸易投资便利化问题，然后是互联互通。在此基础上，中国要致力于在有条件的地区和国家建立自贸区，但并不是一个要强行推进自贸区建设。

    4、重视利益相关者并妥善处理好与其关系。

    由于中东欧国家大多采取开放型、外向型经济发展模式，这就意味着它必然与多个行为体发生联系，进而出现一系列重要的利益相关者。“16+1合作”应对这些利益相关者采取开放、包容的态度，积极增进与它们的合作。在苏州峰会上，奥地利、希腊和欧洲复兴和开发银行等被邀请邀请参加会议，欧盟继续作为观察员列席会议，这种开放性做法得到广泛赞誉。

    为推动与利益相关者的合作，应该开辟必要的合作渠道，既可避免冲淡“16+1合作”整体性，又创造了合作的空间和渠道。比如推进“16+1合作”框架下的第三方合作，这样很多利益相关者均可被纳入进来，开展多方合作。