第二章：“16+1合作”是推动区域合作的新探索

本章作者：管世琳、赵卫涛

“16+1合作”是中欧合作大背景下的一个次区域合作平台，是中欧和平、增长、改革、文明四大伙伴关系的优先落地区域。党的十八大以来，在习近平总书记外交思想的指引下，外交工作在科学判断我国外部环境和准确把握国家改革发展稳定全局的基础上锐意进取，积极推进外交理论和实践创新。既展现了勇于担当的大国胸怀，也为推动国际体系的变革与完善贡献了中国智慧和中国方案。在这一新形势下，“16+1合作”在我国以往区域合作经验和实践的基础上进行了新的探索和实践，使得我国区域合作布局更完善，形式更加多样，内容更加丰富。

（一）“16+1合作”以区域合作为先导积极践行中国外交新理念和新思想

2008年金融危机以来，国际、国内环境都发生了深刻变化。从国际环境看，世界经济增长动能不足，全球贸易增长低迷。在这一背景下，贸易自由化和经济全球化进程不进反退。一方面，多边贸易体制发展坎坷，贸易保护主义抬头；另一方面，全球产业链、供应链加速整合，一些中高端制造业向发达国家回流，连世界第一大经济体美国也打出了“美国优先”的旗号。从国内环境看，我国要素成本持续攀升，传统比较优势明显弱化，经济增速放缓，在综合国力和国际地位持续上升的同时，与世界经济的融合性和依存性更高。因此，不仅迫切调整经济结构、转变经济发展方式，完善对外开放战略布局，为国内发展营造更好、更安全外部环境的需求也更为急迫。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，洞察国际大势，在保持对外大政方针稳定性和连续性的基础上，创造性地提出一系列外交新理念新思想，开创了外交工作的崭新局面。“16+1合作”是在习近平总书记外交思想引领下的外交新实践，是构建我国全方位开放新格局、打造“人类命运共同体”的重要案例。

第一，“16+1合作”是中国特色大国外交的成功实践，开创了中国外交的新局面。“16+1合作”框架中的“中东欧”是一个全新的地缘概念，和该地区的既有定义有所不同。有中东欧国家学者认为，中国通过自己的逻辑和蓝图符号化地重构了一个特定的区域，并越来越为人所接受。中东欧国家之所以认同中国提出的“中东欧”概念，原因在于 “16+1合作”平台对该地区的重构，并不是要为这些国家创造一个新的排他性的认同，而只是为他们在国际事务中增加一层身份，增加一个不带任何附加条件的选项。“16+1合作”对区域合作的创新和突破，展现了鲜明的中国特色、中国风格、中国气派。

第二，“16+1合作”展现了中国打造人类命运共同体的诚挚意愿。“16+1合作”框架是在世界陷入金融危机、经济复苏存在较大不确定性的背景下建立起来的，无论是中国还是中东欧国家都有开辟新的市场、发展新的经贸合作伙伴的迫切需求。习近平强调，在经济全球化时代，中欧是利益高度交融的命运共同体。“16+1合作”无疑是构建中欧命运共同体的重要支点和抓手。无论在双边关系上还是在经贸合作上，中国和中东欧国家的合作一度是中欧合作大框架中的短板。“16+1合作”不仅补齐了这块短板，更通过全方位、多层次、宽领域的互利合作将中国与中东欧国家凝聚成了一个携手克服经济危机走向共同繁荣的命运共同体，成为中欧合作的新增长极。

第三，“16+1合作”恪守了合作共赢的核心原则。“16+1合作”一直秉持相互尊重、平等互利、合作共赢的原则，中东欧16国之所以认同并积极参与到“16+1合作”中来，也正是因为如此。五年来，“16+1合作”取得了不俗的成就，中东欧国家的互联互通和基础设施建设取了长足进步，与中国的经贸合作相较于西欧国家也呈现出逆势增长的态势。即便如此，由于中国和中东欧国家经济体量的不对称，不时出现对中方提出的“合作共赢”的质疑之声，认为中国算的不是经济账而是政治账，在中东欧谋求地缘政治影响。需要强调的是，互利共赢既不是你少我多、你输我赢，也不是五五分账、吃大锅饭。由于中国和中东欧国家经济体量、市场规模的不对称以及中东欧国家之间的差异性，每个国家或每个项目都能实现利益平分的共赢本来就不现实。只要合作双方不存在输家，不对第三方造成利益上的损失，那就是共赢。中国特色大国外交坚持正确的义利观，义利并举，以义为先。为了推动“16+1合作”，实现构建人类命运共同体的大义，中国让渡部分经济利益是可能的，这既体现了中国外交的优良传统，也履行了大国责任和大国担当。“一带一路”倡议提出后，合作共赢原则进一步向共商、共建、共享的全球治理理念发展。不仅要共同建设，共享成果，更要共商规则，真正实现了合作各方的平等互利。中方欢迎中东欧16国遵循共商共建共享的原则共同参与“一带一路”建设,实现共同发展和共同繁荣，这也让 “16+1合作”的合作共赢有了更坚实的基础和更广阔的平台。

第四，“16+1合作”拓展了构建全球伙伴关系的网络。“16+1合作”开辟了中国同传统友好国家关系发展的新途径。五年来，中国与波兰、塞尔维亚两国的关系提升至全面战略合作关系，与捷克、匈牙利的战略伙伴关系实现了从无到有。更重要的是，通过“16+1合作”框架下的多边和双边会晤，中国和其他中东欧国家的双边关系和互信水平都得到了极大提升。中国倡导的伙伴关系，具有平等性、和平性、包容性，没有主从之分、阵营之别，不设假想敌，不针对第三方。对于中国通过“16+1合作”对欧盟“分而治之”，攫取在中东欧的地缘政治诉求的担忧，既没道理也无必要。中国虽然是“16+1合作”的倡议国，但坚持各方平等，共商共建共享，并不谋求高于伙伴国家的领导地位。与此同时，“16+1合作”和“一带一路”倡议具有极大的开放性和包容性，对第三方开放从而广交朋友，走的是一条“对话而不对抗，结伴而不结盟”的和平发展新路。

（二）“16+1合作”继承了中国推进区域合作的既有经验

积极参与区域合作，是我国对外开放的重要抓手。自20世纪90年代与东盟建立合作关系以来，我国先后与非洲联盟、阿拉伯国家联盟、拉美及加勒比国家共同体建立了合作机制，区域合作布局日益完善，推动了“周边是首要，发展中国家是基础，多边是重要舞台”外交布局的形成。这种区域合作具有整体合作外交的特点，是中国与某区域一体化组织以及该区域内各建交国通过峰会、论坛等多边外交形式，开展政治磋商、经贸合作、人文交流等多种形式机制化合作的复合型外交。【1】这种复合型的区域整体合作的形成有一些共同的特点。

首先，区域一体化组织是区域合作的重要参与方。中国参与区域合作，顺应了世界各地区区域一体化合作加强的历史潮流，尊重区域一体化组织在该地区推动区域一体化合作的领导地位和协调作用。无论是“10+1”、“10+3”、“10+8”为代表的东亚区域合作框架，还是中非合作论坛、中国—阿拉伯国家合作论坛、中国—拉美和加勒比国家共同体论坛，区域一体化组织都发挥了重要的作用，甚至成为整体合作中一个相对独立的主体。一方面，区域内各建交国在和中国开展合作时，通过在区域一体化组织平台上的立场协调，既避免了内部竞争和内耗，也大大提升了与中国磋商的效率；另一方面，中国和这些区域一体化组织互设外交使团、互派大使，在增进中国与一体化组织关系的同时，也加强了双方开展区域合作的协调。

其次，定期召开的国际论坛、国际会议是区域整体合作推进的制度保障。中国参与区域合作，虽然合作机制覆盖的地理范围依地缘因素而定，但中国并不寻求在该地区的地缘政治影响力，更不寻求建立国际组织，因而合作的政治框架主要是较为松散的定期会议机制。部长级会议甚至领导人会晤，为区域合作制定短期和中长期的发展规划，并通过合作秘书处（或后续行动委员会）协调推动各项合作的落实。与此同时，在部长级会议等政治会晤机制之外，还有经济、文化、医疗、教育、农林等部门，以及地方、社会、企业等层面的定期会议机制和功能性交流平台。由此，双方的合作可以涵盖各个领域，并通过热络的政治交流推动其他领域合作的展开。

最后，良好的双边关系是区域整体合作持续健康发展的基础。区域合作机制定期的会晤、磋商，无疑可以增进双方的政治互信和战略互信，推动双边关系的发展，区域整体合作的建立和可持续发展更有赖于良好的双边关系。中非合作论坛、中国—阿拉伯国家合作论坛、中国—拉共体论坛的都是在双边传统友好关系的基础上建立起来的，通过区域整体合作的多边机制巩固和进一步提升双边关系，也是各建交国积极推动和中国开展区域合作的主要动力之一。多边机制下的双边关系有其独特性，良好双边关系不仅可以很好地协调双方各自的关切，还可以协调双方对于多边机制中区域合作的立场，有利于最大限度地求同存异，实现共赢。此外，多边框架下的整体合作，也可以让框架中的双边合作产生规模效应和协同效应。

 “16+1合作”是基于中国和中东欧国家传统友好关系发展而来，并不是无本之木，与此同时，“16+1合作”也开辟了中国同传统友好国家关系发展的新途径。定期的领导人会晤和各层级磋商机制，多样化的功能性平台等，有力地推动了中国同中东欧国家双边关系的发展，提高了中东欧国家参与“16+1合作”的积极性。这些都是16+1合作对既有区域合作的积极继承。

（三）“16+1合作”丰富并创新了区域合作

 “16+1合作”框架，是一个具有区域整体合作特点的次区域合作平台。“16+1”合作平台是在欧洲一体化进程尚未完成的背景下，发展中国同欧洲关系的创新实践。“16+1合作”和中国其他现有区域合作机制的本质区别在于，它是一个次区域合作框架，中东欧16国间缺乏一个常设平台或稳定的程序性安排。由于中东欧16国内聚性较弱，又缺乏一个区域一体化组织居中协调，“16+1合作”的发展需要克服一定的困难。中国推动“16+1合作”并无将欧洲“分而治之”的动机，恰恰相反，欧盟推动的中东欧一体化进程对于“16+1合作”的长远发展是有利的。正因为有一定的先天不足，“16+1合作”平台在借鉴既有区域整体合作机制的基础上开展了探索与创新，有了一系列新的外交实践。 “16+1合作”相较于其他区域合作机制的独特性和创造性主要有如下几个方面：

首先，“16+1合作”框架中的中东欧16国是一个全新的组合，必须通过创新性的平台来弥补区域内聚性不强、缺乏一体化组织居中协调的先天不足。为了弥补这一先天不足，中方针对性地探索出了一些创新举措。一是提升了合作层级。在部长级会议之上每年举行一次领导人会议，同时，国家协调员会议取代了司局级高官磋商机制，各国的协调员基本上提升到副部级，克罗地亚和塞尔维亚甚至由内阁部长兼任协调员。二是提高了会晤、磋商的频度。领导人会议和部长级会议都是一年一次，相较于中阿合作论坛的两年一次以及中非合作论坛、中国—拉共体论坛的三年两次要频繁得多。每年召开两次协调员会议，其他合作机制的高官会则最多一年一次。此外，建立了中国—中东欧国家合作秘书处及其成员单位与中东欧国家驻华使馆季度例会机制。如此高级别、高频度的会晤机制，不仅提升了“16+1合作”的合作力度，也极大提升了中国与中东欧16国的双边关系，“16+1合作”得以在良好双边关系的基础上稳步、可持续地推进。三是鼓励中东欧国家牵头建立专业合作平台。目前已建成及正在筹建的协调机制或功能性平台达20余个，涉及经贸、投资、旅游、地方合作、交通、物流、技术合作、智库、卫生等多个领域。通过牵头建立一个或多个专业化合作平台，每个中东欧国家都能够在“16+1合作”中承担一定的协调角色，既有助于它们发挥各自优势创造性地参与“16+1合作”，也很大程度上调动了它们的积极性。2015年设立的中国—拉共体论坛借鉴了“16+1合作”的有益经验，设立了国家协调员会议，并且提出在部长级会议基础上适时召开领导人峰会，这也从侧面说明“16+1合作”的机制创新是有效的。

其次，“16+1合作”框架下的中东欧全区域纳入“一带一路”倡议建设。中东欧国家总体上成功进行了经济转型，市场成熟度和投资环境较其他区域要好，与欧盟单一市场的规则兼容度较高，因而中国与中东欧国家的经贸合作具有很大的潜力，中东欧成了“一带一路”倡议融入欧洲经济圈的重要“接口”。中东欧16国全区域纳入“一带一路”倡议，也使得“16+1合作”有了更广阔的平台、更坚实的合作基础，这是其他合作机制不具备的独特优势。无论是产能合作，还是道路联通方面的基础设施建设，都增加了更多项目落地的可能性，并且能够获得更多金融工具的支持，提高了项目建设的可持续性。

再次，地方合作是“16+1合作”的重要支点。中国—中东欧国家地方领导人会议、中国—中东欧国家首都市长论坛的召开，中国—中东欧国家地方省州长联合会的建立，使得“16+1合作”有了较完善的地方合作机制，有效促进了全方位、宽领域、多层次的合作格局的形成。其他的区域合作机制虽也有地方合作的内容，如宁夏通过举办中国—阿拉伯国家博览会在中阿合作中扮演积极作用，广西举办中国—东盟博览会以及泛珠三角地区与东盟的经济合作等，但局限于具有特殊文化、地缘纽带的省市，不具备全方位合作的特征，也缺乏完善的地方合作机制。稳定的地方合作机制和中欧班列的布线，鼓励了地方政府参与“16+1合作”的积极性。中东欧全区域纳入“一带一路”倡议之后，地方合作又迎来了新的机遇，与中东欧国家的合作成为各地方政府对接“一带一路”倡议的一个重要抓手。重庆通过渝新欧班列与中东欧开展电子、汽车制造等领域的合作，四川凭借蓉新欧班列的优势与捷克、波兰开展的卓有成效的地方合作，宁波争创16+1经贸合作示范区等等，都是16+1地方合作的成功案例。

最后，推进同第三方合作是“16+1合作”的重要倚靠。2014年的贝尔格莱德峰会，欧盟应邀派代表与会。2015年的苏州峰会，参考国际组织中的观察员制度，邀请欧盟、奥地利、欧洲复兴开发银行作为观察员与会。2016年的里加峰会，与会的观察员又新增瑞士、希腊和白俄罗斯。观察员的引入，极大提高了“16+1合作”的开放性，为各利益攸关方表达自己的关切、凝聚各方对于“16+1合作”提供了制度性的保障。“16+1合作”的开放性，既有利于筑牢合作的基础，又大大扩展了合作的层次和范围。

（四）小结

总而言之，“16+1合作”作为次区域合作的独特性，既不乏挑战也充满机遇，为创新区域合作外交实践提供了很大的空间。“16+1合作”五年来的成功实践表明，合作理念的吸引力、合作框架的完善和合作形式的多样化，很好地弥补了“16+1合作”作为一个次区域合作平台的先天不足。

首先，共商共建共享的全球治理观和国际关系民主化的主张，在“16+1合作”中得到了落实，中东欧成为构建中欧命运共同体的重要支点，这些具有中国智慧的先进合作理念增强了“16+1合作”的向心力，创新区域合作的中国方案为中东欧国家提供了全新选择。

其次，高级别、高频度、多层次的会晤磋商机制的建立和完善，在一定程度上弥补了中东欧缺乏内部协调机制的不足，不仅大大提升了中国与中东欧国家的双边关系，更保障了“16+1合作”的持续稳定发展。

最后，蓬勃发展的地方合作极大促进了合作形式的多样化，是“16+1合作”得以形成全方位、宽领域、多层次合作格局的关键之一。地方合作既可以弥补中国和中东欧国家经济体量、市场规模不对称的缺陷，充分利用地方的资源禀赋与行业布局优势与中东欧开展精准合作，也可以推动中小企业、民营企业等多种市场主体积极参与合作，形成长短项目结合、中央地方联动的普惠、均衡合作局面。如何进一步鼓励和统筹地方参与“16+1合作”，依然是中国—中东欧次区域合作的增长点，仍有进一步探索和发展的空间。