欧洲议会给欧盟的情人节礼物：新的外国直接投资审查机制

作者：Katarzyna Sidło，Anna Csere

波兰社会与经济研究中心

概述：新的外国直接投资（FDI）审查机制，得到了欧洲议会的认可，对此，我们的作者在本期文章中给出了最新的分析，试图阐明它是怎么对中国在欧盟的活动发挥作用的。

今年情人节（2019年2月14日），欧洲议会达成协议，设立外国直接投资（FDI）审查机制。旨在保护被认为对欧盟安全至关重要的部门和技术免受国有企业（SOE）和/或所有权结构不透明的企业的投资。欧盟委员会认为，鉴于“迅速变化的经济现实及公民和成员国日益关切的问题”，这一新条例至关重要。

这一举措对欧盟的重要性不言而喻。事实上，欧盟委员会早在2017年9月出于安全和公共秩序的考虑提出了审查机制的草案，但并未进行专门的效果评估（尽管已经与成员国和利益相关者进行了公开磋商），这对欧盟来说是不寻常的。由于FDI审查机制属于共同的商业政策，其设立与否是欧盟的专属权限。因此，该机制预计将于2019年3月由欧洲理事会通过，并在官方刊物上发表18个月后生效。

欧盟早就应该制定更好的投资协商规则。欧盟成员国的经济在欧洲单一市场中日益相互交织，欧洲正在经历全球化世界的深远影响。事实上，投资关系模式正在发生深刻变化，欧盟国家不再是净对外投资者，而是净投资接受者（跨境并购数量居世界第一）。与此同时，亚洲国家，特别是中国，成为对外投资的主要来源之一。2016年，中国对欧盟的外国直接投资从上一年的200亿欧元猛增至约359亿欧元，比欧盟对中国的外国直接投资（75亿欧元）高出四倍多。西欧是中国外国直接投资最受欢迎的目的地：荷兰、英国、法国、德国和瑞典占中国直接投资总额的90%。然而，这些收购大多是中国投资者在中国获得廉价资本后，收购技术先进的欧洲公司及其知识产权。虽然技术的获取是国际贸易的一部分，但当这种交易得到政府的补贴或以其他方式受到政府的影响时，就很难说是一种正常的贸易了。尽管新的监管方案并未涵盖投资组合，但值得一提的是，中国的非外商直接投资也在增加，其中包括风险投资和投资组合持股比例不多于10%。戴姆勒（Daimler）和德国德意志银行（Deutsche Bank）就是中国加速非FDI流入欧盟的一个例子。

欧洲对中国资本的涌入喜忧参半。尽管这无疑是对许多国家经济的一种财政刺激，但人们对北京日益增强的经济影响力所带来的潜在安全和竞争风险感到担忧。有关中国试图通过收购海外战略资产来获取实际知识和关键技术的报道也层出不穷。这种形式的技术转让得到国家支持，从而导致工业化国家的竞争扭曲。中国美的收购德国机器人公司库卡（Kuka）是迄今为止规模最大、争议最大的交易之一。

因此，不出所料，许多国家越来越提高警惕，并开始严格执行国家投资审查机制，特别是针对国有企业的投资。法国、德国和英国都扩大了审查范围，以便更广泛的外国投资群体能够接受更细致的审查，从而阻止其投资。然而，仅有一半的欧盟成员国规定了外国直接投资审查机制。加之欧盟各地现有的投资规模各不相同，使得整个欧盟容易受到不透明公司（尤其是中国公司）投资的影响。

在这种背景下，新的外国直接投资审查机制规定了更为严厉的措施。例如，欧盟成员国将被要求每年向欧共体报告其领土上的外国直接投资情况。欧盟委员会将获得一项新的特权，可自行启动外国直接投资审查，并在外国直接投资可能对任何或所有欧盟成员国的安全或公共秩序产生影响的情况下，为发展中国家发表不具约束力的意见。这些规则将适用于对关键基础设施和技术（如航空航天、能源、媒体、卫生或水）的投资、敏感信息的获取以及媒体自由和多元化。

新的外国直接投资筛选框架以500票（49票反对，56票弃权）的优势获得通过。尽管一些国家（如希腊）对此持保留态度，主要是因为中国的大量外国直接投资流入，使得大批基础设施项目得以实施，刺激了当地的经济发展。例如，2016年，中国远洋运输公司（国企）收购了希腊比雷埃夫斯港67%的股份，该港成为中国企业进入欧洲的主要入口。两国还就能源、环境、信息、通信技术和运输领域的合作达成了谅解备忘录。希腊总理阿莱克斯·齐普拉斯宣布，希腊打算“充当中国进入欧洲的门户”。相比之下，德国向欧盟委员会致了一封信，信中表达了对“欧洲专业知识可能被出卖的担忧，我们目前无法用有效的手段来打击这种情况”。事实上，新的外国直接投资流入使得德国降低了审查和阻止购买的门槛：自2019年12月以来，如果一家非欧洲公司购买一家公司10%的股份，当局可以进行干预。不过，与此同时，德国央行表示担心，欧盟范围内新的外国直接投资审查机制可能被“视为保护主义”，并对欧盟的竞争力产生不利影响。

德国决不是唯一表达这种担忧的国家。许多其他国家当局和利益攸关方以及学术界也提出了类似的关切。然而，也有人对新审查机制的可行性和效率表示怀疑，因为对威胁的看法不同可能导致欧盟一级措施的执行不一致，甚至阻碍可行的投资。另一方面，模糊的定义可能会导致为了追求单纯的经济目的而规避审查过程。如果欧盟不能采取一致的集体行动，最终可能会阻止欧盟发挥杠杆作用，并向其他全球经济体暴露自身的谈判能力。有人指出，缺乏情报能力和人力资源是欧盟审查体制良好运行的另一个障碍。

欧盟面临的选择并不容易。坚持开放和自由投资的原则不是停留在嘴边的原则。在民粹主义、脱欧和民族主义日益盛行的时代，欧盟必须捍卫其基本价值观，以保持其吸引力、完整性和最终的统一性。同时，在考虑欧盟的经济、战略和安全利益时，审查某些外国直接投资是完全合理的。因此，最大的挑战不是新机制能否获得最终批准，而是能否让各国政府和欧盟委员会都抵制过度使用它的诱惑。毕竟，保护和保护主义之间的界限很微妙。

作者简介

Katarzyna Sidło，女，阿拉伯人，经济学家。专攻中东和北非地区的政治经济，特别关注欧盟南部地区。曾在波兰、约旦、叙利亚、黎巴嫩和英国从事研究。

文章来源

波兰社会与经济中心简报（showCASE），www.case-research.eu。

原文下载链接：European Parliament’s Valentine’s Day Gift to the EU: the New FDI Screening Tool

摘编：胡海娜